呂 青   青島出入境檢驗檢疫局

 

【摘要】 HACCP(危害分析和關鍵控制點)已經成為食品安全的代名詞。他山之石可以攻玉，研究國外對HACCP體系建立和實施的宏觀政策及管理狀況，可以為我國完善和改進HACCP體系建立和實施的宏觀政策及管理狀況提供可借鑒的有益經驗。本文就加拿大的相關情況進行了分析研究。

 

【關鍵詞】HACCP體系 建立 實施 宏觀政策 管理狀況

 

前言

 

HACCP是對食品安全危害加以識別、評估以及控制的預防性體系。當傳統的終成品微生物檢驗控制不能確保食品安全性的情況下，一種全面分析食品狀況，預防食品不安全的體系----HACCP，也就應運而生。近30年來，HACCP已經成為國際上共同認可和接受的可用于確保食品安全的體系。各國食品政府管理機構和消費者對食品安全的普遍關注和食品源疾病的持續發生則促進了HACCP體系官方宏觀政策的建立和食品安全狀況的改進。

 

加拿大HACCP體系建立和實施的宏觀政策及管理狀況

 

1 HACCP體系建立和實施的宏觀政策------政府管理機構

 

     加拿大作為英聯邦的成員，受英國的政治思想影響，繼承了英國的立憲君主制和議院內閣制。加拿大的國家結構形式是聯邦制。國家元首是英國國王。國家元首的權利具體由英王任命的總督（聯邦）、副總督（省）作為英王的代表行使。總督、副總督的權力是象征性的，實際上聯邦總理（在省是省長）掌握政治實權。聯邦議會分為上院和下院，議會下院議員通過直接選舉產生，共有295名；上院議員由聯邦總理指定，共有104名。幾乎所有的法案都要提交下院討論通過。上院對下院通過的法案可以行使修改、否決權，但是這種情況基本上沒有發生過。聯邦政府總理由議會下院中第一大黨的領袖出任。聯邦政府行使聯邦行政權。聯邦總理從議會下院和上院的議員中挑選閣僚，從下院議員中任命輔佐部長的政務次官。此外總理還可以指名或者任命駐外大使、聯邦最高法院的法官以及一些主要省的法院的法官、高級公務員、政府機關及其他有關組織的負責人。在制定聯邦政府政策方面，聯邦總理有很大的自由決定權（但是一般情況下聯邦總理需要先和閣僚協商）。加拿大的司法機關由聯邦法院和省法院組成。聯邦最高法院不僅是聯邦法院的終審法院，而且也是省法院的終審法院。

加拿大政府的部門共有19個部，每個部都是根據法律設立的。
　　為了改善行政服務，降低行政服務成本，加拿大聯邦政府設置了包括加拿大食品檢查署（Canadian Food Inspection Agency CFIA）在內的7個專門負責食品檢查等特定行政服務的執行機構。各執行機構根據法律設立，受會計檢查院的監查。各執行機構有義務通過有關的部長向議會下院報告工作。

加拿大聯邦由10個省和2個地區組成。

加拿大食品安全采取的是分級管理、相互合作、廣泛參與的模式。聯邦、各省和市政當局都有管理食品安全的責任。在聯邦一級的主要管理機構是加拿大健康部(Health Canada)以及農業部(Agriculture and Agri-food)下屬的食品檢驗署(CFIA)，與其他部門相互合作，各司其職。

1.1加拿大健康部

負責制定所有在加拿大出售的食品的安全及營養質量標準，制定食品安全的相關政策；負責《食品藥物法》中與公共健康、安全和營養有關的條款；評估CFIA與食品安全有關活動的有效性[1]；制定食品健康和安全政策；進行食品風險評估，以及有關物理、化學、微生物污染、天然毒素、食品添加劑的評價；進行新型的和轉基因食品的安全評估；批準食品添加劑和獸藥的使用；害蟲管理署制定在加拿大出售的食品中農藥的最低殘留量。

1.2 食品檢驗署(CFIA)

農業部下屬的食品檢驗署負責管理聯邦一級注冊、產品跨省或在國際市場銷售的食品企業，并對有關法規和標準執行情況進行監督，實施這些法規和標準。

加拿大食品檢驗署是加拿大聯邦政府最大的監管機構，97年4月成立。食品檢查署將農業部、健康部、漁業海洋部、工業部等管轄的食品檢查、動物、植物衛生檢查的職能合并行使。這樣作的目的是為了促進行政機構的職能趨于合理化。由于該署的設立，與食品檢查相關的業務，通過一個窗口全部辦理。大大地方便了國民，同時將食品檢查的費用降低10％。

CFIA的使命有三項，即提高聯邦一級食品企業的食品安全、保證動物的健康和福利、保護植物資源基礎。其中提高加拿大的食品安全水平、保護加拿大消費者的健康是其最重要的職責。CFIA直接向農業部長報告，提供所有與聯邦食品安全有關的服務，主要是對在聯邦注冊管理的食品生產者、制造商、經銷商和進口商進行監督，以核實其產品是否能夠滿足安全、質量、數量、成分、同一性以及操作、加工、包裝、標簽的標準。如果加拿大與其他國家間有相互的食品檢驗認證協議，CFIA還向出口食品頒發證書，以證明這些食品達到了這些進口國的有關要求。CFIA的一線檢驗員、獸醫和科學家的日常工作涉及到對肉、蛋、奶、魚、蜂蜜、水果、蔬菜及其加工品等食品進行檢驗，對動物屠宰和加工企業進行食品安全檢驗；促進和推廣HACCP基于科學的食品安全管理方法；在發生食品安全緊急情況和事故時，及時地以適當的方式做出反應；滿足其他國家的食品安全要求，并與其他國家政府合作，制定共同認可的食品安全操作方法和程序；規范食品標簽，制止各種誤導性的市場行為；對不符合聯邦法規要求的產品、設施、操作方法采取相應處罰措施，甚至追究法律責任等。CFIA總共約有5500多名訓練有素的雇員，其中包括檢驗員、食品安全專家、獸醫、農藝師、生物學甲、化學家、系統專家、科研人員、實驗室技術人員、通信聯絡專家、金融財政人員和助理人員。總部設在渥太華，在全加拿大有四個區域辦公室，即大西洋、魁北克、安大略和西部辦公室。還有18個地區辦公室，185個現場辦公室和數百個工廠辦公室。此外，CFIA還有21個實驗室和研究室[2]。CFIA的最終目標是食品安全狀況能夠百分之百滿足所有聯邦法規的要求。為了實現其目標，CFIA采取的主要措施有：與產業界合作，建立和采用更為科學的管理規范；進行檢驗和測試，以評估與法律和規定的一致性，并采取強制行動以取得一致性，包括查封、移交、召回產品；在必要的時候，采取法律行動，包括征收管理罰款和起訴。其中，與產業界合作，建立和推行更為科學的管理規范，作為一種預防性的措施，具有重要的意義，倍受青睞。

1.3加拿大邊境服務署（Canada Border Services Agency）

成立于2003年12月，整合了海關檢查、情報、移民部的禁令和執行計劃及加拿大食品檢驗署的邊境進口檢驗工作。負責確認高危人員及貨物。

1.4加拿大環境部(Environment Canada EC)

加拿大環境部所轄的加拿大野生動植物服務處負責實施瀕危野生動植物種國際貿易公約。負責瀕危野生動植物種國際貿易公約控制公約中列出的各類動植物物種（及其產品），例如某些種類的海豹的進出口和中轉。

1.5外交事務和國際貿易部(Foreign Affairs & International Trade)

為進出口管制清單上的貨物發放許可證。負責受進口管制的食品：雞、火雞、用于孵化幼雞的雞蛋、雛雞、帶殼的雞蛋、雞蛋產品、奶酪、黃油、植物黃油、冰激凌、酸奶、其他奶制品、小麥及其制品、來自非北美貿易協定國家的牛肉、食用小牛肉。

1.6 加拿大漁業和海洋部(Fisheries & Oceans Canada FOC)

審批作為水產品進口的含內臟的三文魚、人工養殖的鱒魚及活三文魚類魚子的進口許可證等。  

1.7 加拿大計量部(Measurement Canada)

實施重量和計量法；為按計量單位出售的商品制定凈數量要求；適用于面向商業或機構的食品、零售中的大宗商品及有售貨員售賣的商品。

1.8省和地區政府

負責公共健康問題，其中包括省內加工、生產和出售的食品；專注于食品服務和零售業。

省級政府的食品安全機構提供在自己管轄權范圍內、產品本地銷售的成千上萬的小食品企業的檢驗。

市政當局負責向經營最終食品的飯店提供公共健康的標準，并對其進行監督。

政府要求農民、漁民、食品加工者、進口商、運輸商和零售商根據標準、技術法規和指南來生產、加工和經營。家庭、飯店和機構食堂的廚師則要根據食品零售商、加工企業和政府提供的指南加工食品。

此外，大學，各種專門委員會，如加拿大谷物委員會、加拿大人類、動物健康科學中心和關扶大學(University of Guelgh)等機構也參與食品安全的工作。

 

2 HACCP體系建立和實施的宏觀政策------法律法規

 

   HACCP法規同時適于管理國產食品和進口食品，加拿大現行的HACCP體系的法律法規制定如下：

2.1 1992,CFIA對國內銷售的和出口的水產品生產企業實施強制的質量管理計劃(Quality Management Program ) ［3］，該計劃在國際上首創運用HACCP原理對食品實施強制性檢查。計劃要求加拿大所有聯邦注冊的水產品生產企業在CFIA的監管下，建立和執行廠內的QMP控制計劃。該計劃于1996-2000年重新進行了設計，與法典委員會的HACCP原理全面一致。

   2.2 1999.12.7，CFIA發布了政府工業公告［4］，在聯邦注冊的肉禽加工企業中強制實施HACCP。

     2.3 2000.8.8，CFIA發布了《Requirements and Examination Procedures for Imported Fish (進口水產品的要求和檢查程序)》［5］，該項規定要求罐藏和即食水產品首次進口時和（或）隨后產品、加工或供應人發生變化時，進口商必須取得和保存產品加工控制的記錄資料供進口審核。進口商可以使用供應人的HACCP計劃，計劃要能足以證明產品符合加拿大的衛生和安全要求。對于罐藏水產品，HACCP計劃檔案必須至少包括熱力殺菌控制和容器密封標準； 對于即食水產品必須至少包括作業、包裝和加工控制。

   2.4 2001.2.1， CFIA發布經修改的《FSEP Implementation Manual(FSEP實施手冊) 》［6］，手冊共4卷，第1卷敘述一般政策；第2卷敘述HACCP模式的制訂，第3卷敘述了HACCP模式的應用，第4卷敘述了FSEP操作準則，用于幫助CFIA人員和生產企業正確執行FSEP。FSEP實施手冊的制訂為加拿大逐步實施以HACCP理論指導下的統一的食品安全強化計劃打下了法規基礎。

 2.5 2001.2.7， CFIA發布《FSEP HACCP Generic Models(FSEP HACCP通用模式)》［7］，共包括肉禽類(含屠宰)17個，加工食品(果蔬類、蜂蜜類、楓糖類)6個，乳品類4個。通用模式為生產企業建立HACCP體系提供了幫助和參照，為進行體系官方驗證提供了指導。FSEP HACCP通用模式制訂為加拿大實施以HACCP理論指導下的統一的食品安全強化計劃打下了技術基礎。

    HACCP體系法規/標準分析，可列表如下:

 

 

HACCP體系建立和實施的宏觀管理狀況

 

3.1不斷完善食品安全體系

健康部按照《食品和藥物法》制定了《Good Manufacturing Regulations for Food(食品良好制造法規)》，其中包括了遵循HACCP原理對食品生產實施控制的要求。健康部也已制定了大量特定食品的標準，這些標準向食品工業界和政府管理官員提供了指南和解釋，以便使食品生產能符合法規的各項特定要求。

目前，加拿大實行了三套以HACCP原理為基礎的計劃：水產品企業實施質量管理計劃（QMP），對肉類、乳制品、蜂蜜、楓糖漿、果蔬產品、蛋和蛋制品等生產企業實施食品安全強化計劃（FSCP），在農場的食品生產環節實施農場食品安全認可計劃（OFFSRP）。

 3.1.1質量管理計劃（QMP）

食品檢驗署的質量管理計劃(QMP)是一個基于HACCP原理的計劃，1992年2月在國內銷售的和出口的水產品生產企業強制實施。該計劃在國際上首創運用HACCP原理對食品實施強制性檢查。計劃要求加拿大所有聯邦注冊的水產品生產企業在CFIA的監管下， 建立和執行廠內的QMP控制計劃。為了更好的與國際接軌，該計劃于1996-2000年重新進行了設計，與法典委員會的HACCP原理全面一致。現在有500多家水產品企業注冊。質量管理計劃使用HACCP原理確保食品的安全生產，提供加拿大生產的水產品安全和健康的保證。同時也包括了某些非安全要求，包括水產品質量和聯邦法規要求如標簽。這個計劃的實施體現了CFIA與產業界的成功合作，CFIA因此也在國際上被廣泛承認為在食品產業中強制執行以HACCP為基礎的管理系統的領導之一。

    書面的QMP計劃提及的七個要素：1.管理層的作用和責任；2.產品和加工的信息的背景；3.前提計劃；4.法規行動點計劃；5.HACCP計劃；6.QMP計劃的驗證和維護；7.記錄保存。

3.1.2食品安全強化計劃（FSEP）［8］

1986年，加拿大內閣會議要求加拿大農業部同其他食品檢驗聯邦機構（加拿大健康部、加拿大海洋漁業署、加拿大消費者事務部）密切合作，加強食品安全控制。各聯邦機構一致同意在HACCP原理的基礎上建立聯邦最低的衛生和安全標準， 并將其運用于聯邦注冊的和非注冊的食品生產企業。1989年，加拿大國家各聯邦食品生產管理和檢驗機構著手制訂食品安全強化計劃（FSEP），鼓勵采納國際公認的HACCP原理，以確保所有食品安全計劃的一致性和減少對終成品檢測的依賴。1991年，加拿大政府制訂了《The Food Safety Enhancement Program(食品安全強化計劃)》。該計劃鼓勵、支持所有聯邦注冊的肉類、乳制品、蜂蜜、楓糖漿、果蔬產品、蛋和蛋制品等生產企業建立、實施并保持HACCP體系。1997年， 加拿大食品檢驗署成立， 實施FSEP的職責轉移到加拿大食品檢驗署負責。由于目前加拿大聯邦法規僅要求聯邦注冊的水產品生產企業和對美出口的肉類屠宰企業必須執行HACCP體系，其他食品生產企業則是自愿性地實施HACCP。CFIA建議通過FSEP的實行， 所有在聯邦注冊的肉類加工和冷藏企業都要強制實施HACCP，不管出口與否。產業公報曾宣布要在1999年12月完成，之后又推遲到 2001年元月。而2001年5月的公報又推遲到 2002年5月。

食品安全強化計劃(FSEP)雖然在肉類和家禽加工廠實行得比較普遍，但在乳、蜂蜜、雞蛋、蔬菜水果加工業內也廣泛應用。自從該計劃實施以來，已經有664個聯邦注冊的食品企業(總共2003個)提出了認證申請，其中已有327個，即大約半數得到了CFIA的 HACCP認證。企業認證的進度比較節制主要是因為這個過程需要投入大量的資源，CFIA的主要資源用于檢查和更新FSEP計劃，并為在所有聯邦注冊的肉制品加工企業強制實施HACCP系統做基礎工作。

    CFIA正在對所有取得HACCP認證的企業進行部分或全部的審查，以證實其程序的先進性，HACCP系統與此是否一致，檢測 HACCP在實現食品安全目標方面的效度。并在研究和完善有關標準，或采用美國的標準。

   FSEP推動了HACCP系統在屠宰、加工和零售等領域的運用，提供從加工企業門戶到最終食品的安全保證。盡管在某些產品的某些環節還沒有特定的規劃，但HACCP的原理已經或正在這些環節上應用。

　　盡管HACCP在加拿大還沒有全面地強制實施，但已經得到了廣泛的運用。各省注冊的食品企業也在采用HACCP系統。

     FSEP包括廠房、運輸和貯存、設備、員工培訓、衛生和害蟲控制、召回程序等6個前提計劃和HACCP的7個原理。

3.1.3農場食品安全認可計劃（OFFSRP）[9]

     農場食品安全認可計劃是先進的農業計劃，涉及從小規模到大規模的農戶和生產者、加拿大農業產業界和各個層次的政府部門。其核心內容是CFIA為產業界建立的農場食品安全計劃（OFFSP）提供政府認可，是農業政策框架（APF）中的“食品安全和食品質量”部分的關鍵計劃。

     農場食品安全計劃是以HACCP原則為基礎的，產業界領導的，“自發的”農場食品安全項目。該計劃自1997年開始實施，由加拿大農業聯合會管理，由加拿大調整和農村發展基金發起，覆蓋了從田頭／畜舍到屠宰加工企業門戶的食品安全問題。它通過聯邦政府和產業界的合作，鼓勵國內初級產品協會開發戰略和必要的工具，以便使生產者在農場的食品生產環節實施與HACCP原理相一致的食品安全措施。

   從農場開始的每個環節都承擔起維護食品安全的義務。如在農場上實施的“質量從這里開始”(Quality Starts Here)是一個牛肉安全計劃，“加拿大質量保證計劃”(Canadian Quality Assurance Program)是一個豬肉安全計劃，而“始于清潔，保持清潔”(Start Clean，Stay Clean)則是一個雞蛋安全計劃，“安全，更安全，最安全”（Safe，Safer，Safest）是一個雞肉安全計劃。這些計劃保證了食品從農場到加工企業門戶的食品安全。

農場食品安全認可計劃的實施程序：首先由某個國家產業界協會針對其產品建立農場食品安全計劃，CFIA對其農場食品安全計劃的從食品安全角度對技術合理性進行審核，即是否依據HACCP原理以促進安全食品的生產。技術審核通過后，生產該農場食品安全計劃涉及的產品的加拿大農戶將全面實施農場食品安全計劃。該產業界協會將進行培訓、建立農場評審體系，以及對農場進行評審。農場評審體系建立和農場評審后，該產業界協會向CFIA申請整套計劃的認可。通過農場食品安全計劃，將在加拿大的每一個農場建立先進的食品安全程序和標準化的安全體系。

3.2 建立HACCP通用模式，協助產業界改造和重組HACCP體系

    作為加拿大最大的基于科學的管理機構，CFIA在促進和推廣使用有效的操作規范方面發揮了突出的作用。CFIA制定了一系列規劃和創新計劃，鼓勵產業界采用HACCP，即危害分析與關鍵控制點(Hazard Analysis Critical Control Point)措施，CFIA協助產業界改造和重組它們的HACCP系統，提供HACCP系統認證，并對執行狀況進行核實。使所有的食品法規都在HACCP系統下得以實施，而CFIA的檢驗員將注意力主要集中在高風險的領域。

為了協助各類企業開發自己的HACCP系統，加拿大食品安全檢驗局和食品產業界開發了一些通用的模型，這些模型是按產品和加工類型設計的，具有通用性，各個企業可根據自身的特點加以豐富，以適應自己的需要。HACCP系統的開發采用了兩個方法，即專家委員會法和先導項目法。前者通過專家委員會開發通用模型，委員會的專家由來自產業界和政府的規劃專家組成，每個通用模型都有一個單獨的委員會。模型的開發，步驟包括準備和團隊的組成、通用模型的開發、同行檢查。后者是通過實施先導項目來開發通用模型，即在一個具體的工廠環境下測試通用模型，步驟包括準備和形成團隊，運用 HACCP的基本原理并了解實施前的工廠情況，實施HACCP計劃，實施后工廠的情況，通用模型的開發，同行的檢查。

目前加拿大已經開發出4類26個通用模型。包括肉和禽產品16個，雞蛋1個，蔬菜、水果、蜂蜜及楓樹加工產品6個，奶類4個， 極大地方便了企業HACCP系統的開發。

3.3 多部門、跨行業的食品安全協作

    在2000年9月，為了表明政府對食品安全的承諾，加拿大農業部長宣布了一個在“加拿大調整和農村發展基金”支持下的1140萬加元的聯邦基金項目“加拿大食品安全調整規劃”(CFSAP)。該規劃由CFIA管理，并提供科技支持。CFSAP將和食品產業界共同資助以HACCP為基礎的食品安全風險管理戰略、工具和系統的開發活動，凡是國家級的協會或小組，不管是直接還是間接參與食品的生產、銷售、派送和加工，都可以參加這項活動。該規劃包括兩個階段，第一階段集中在食品安全戰略的設計和開發活動，第二階段重點是這些戰略的實施。CFSAP是由CFIA和農業部及食品行業的有關人員共同設計的，它對CFIA正在實施的FSEP和QMP具有很好的補充作用。

CFIA向由加拿大農業聯合會管理的計劃“加拿大農場食品安全計劃”(COFFSP)提供科學和技術方面的支持，并進行認可服務。

CFIA對CFSAP和COFFSP計劃的參與體現了其持續地改進食品安全的承諾，即從初級產品生產到最終產品零售的多部門、跨行業的食品安全協作，最終實現從農場到餐桌(Farm—Fork)的食品安全管理。

3.4 教育和培訓作為HACCP體系管理實施的基礎

在加拿大，食品安全被視為是每個人的責任。在食品安全強化計劃（FSEP）的前提計劃中規定了必須對工廠員工進行培訓的要求。CFIA的《HACCP課程指南》提供了進行HACCP培訓的途徑。加拿大消費者食品安全教育組織還通過互聯網向消費者提供如何避免病從口入的信息和知識。加拿大的消費者教育計劃是針對消費者的食品安全計劃，向消費者提供如何清洗、分割、烹調、冷藏的信息和服務，以及傳播HACCP的知識。此外相關大學和各行業組織也對加工者提供相應的培訓。

3.5利用政府信息平臺確保政策和實施的透明度

加拿大食品檢驗署的現有的信息網站(http://www.inspection.gc.ca)， 集中地反映了加拿大實施HACCP體系的工作意圖， 法規實施的現狀和途徑。例如，在HACCP信息相關專欄中列出的重要內容有:  

 食品安全強化計劃——列出了《HACCP課程指南》、《FSEP實施手冊》、HACCP/FSEP認可企業名單 、HACCP通用模式、強制實施FSEP提議

 農場食品安全認可計劃——農場食品安全認可計劃的內容和進程

  質量管理計劃——加拿大質量管理計劃簡介和質量管理計劃的范例

顯然， 這些內容反映了FDA的法規專家、技術專家和管理官員在實施HACCP過程中所做出的共同努力。

 綜觀加拿大的食品安全管理可以發現，由于消費者對食品安全的要求越來越高，加拿大的食品安全管理方法在發生巨大變化，特別是近些年來，其突出特點是在傳統的調查、檢查、檢驗的基礎上，全面推廣基于HACCP原理的預防性食品安全管理辦法是其主要的發展趨勢。

 

 

 

參考文獻:

 

［1］ Canadian Food Inspection Agency. The Canadian Food Inspection Agency:Contributing to the quality of Canadian Life. July 2000 Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［2］Canadian Food Inspection Agency. Annual Report 2002-2003. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［3］Canadian Food Inspection Agency. Quality Management Program Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［4］Canadian Food Inspection Agency. Industry Communique of December 07，1999. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［5］Canadian Food Inspection. REQUIREMENTS AND EXAMINATION PROCEDURES FOR IMPORTED FISH. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［6］Canadian Food Inspection. FSEP IMPLEMENTATION MANUAL. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［7］Canadian Food Inspection. FSEP HACCP Generic Models Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［8］Canadian Food Inspection Agency. The Food Safety Enhancement Program (FSEP) Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［9］ Canadian Food Inspection Agency. On-Farm Food Safety Recognition Program. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca