郭利民

 

摘 要 本文首先從對食品安全以及HACCP體系在世界主要國家和地區應用入手，逐步引申至我國周邊國家中的部分APEC成員國以及ASEAN成員國。在對其進行綜合分析之后，從推進建立中國—東盟自由貿易區的角度，積極推進HACCP認證國際交流與合作，建立區域性的食品安全HACCP體系，提出具體工作切入點和工作建議，以期充分發揮檢驗檢疫部門技術優勢，在推進中國—東盟自由貿易區建設進程中發揮重要作用。

 

關鍵詞 APEC組織    ASEAN成員    HACCP體系     措施

 

上世紀60年代，美國宇航局首次將HACCP體系應用于宇航員食品的安全控制。美國國內于1971年正式發表了應用HACCP的報道。近半個世紀以來，有關國家和國家組織紛紛將HACCP體系的應用納入其各自的管理系統中。隨經濟全球化趨勢的進一步加快，世界經濟正朝著多極化方向發展。在這其中，作為1989年成立并具有21個成員國的亞太經合組織（APEC）在推動亞洲和太平洋地區的經濟發展中起到關鍵作用。中國對外貿易的７２.７％是與亞太經合組織成員進行的，引進外資約７０％以上也是來自亞太經合組織成員。在中國十大貿易伙伴中，除歐盟外，其余都是亞太經合組織成員。

東南亞國家聯盟(ASEAN)創建于1967年8月。自成立以來，隨著新成員國的陸續加入，東盟不斷發展壯大，至1999年4月30日，以柬埔寨正式加入為標志，東盟最終發展成為覆蓋東南亞10個國家，擁有450萬平方公里國土面積、5億人口和超過7000億美元國民生產總值的地區性合作組織。出于中國與東盟雙方共贏的考慮，2000年雙方提出了建立中國―東盟自由貿易區的構想，2002年共同簽署《中國―東盟全面經濟合作框架協議》，并決定到2010年建成中國―東盟自由貿易區。1990年以來，中國與東盟貿易額以年平均約20%的速度遞增，2005年雙邊貿易額已超過1200億美元。東盟已成為中國的第五大貿易伙伴，中國是東盟的第六大貿易伙伴。這為中國―東盟自由貿易區的建立提供了堅實的基礎。 

鑒于當前各國政府和國際組織對國家經濟安全、國家公共安全以及國家食品安全均提到較高層次。本文從有關國家和地區食品安全概況、HACCP體系實施情況等方面進行初步探索比較，結合當前國內食品安全存在主要問題，力求從中找到解決食品安全問題的途徑及應對措施。

 

1 有關國家和地區食品安全管理及實施HACCP體系概況

1.1 美國

2005年中美雙邊貿易額為2116.3億美元，同比增長24.8%。美國聯邦政府對食品安全高度重視，曾一度由總統親自抓食品安全管理工作，1998年成立總統食品安全委員會。其國內食品安全管理機構主要來自三個部門，一是食品藥物管理局（FDA），主要負責除肉類和家禽產品外美國國內和進口的食品安全，制訂畜產品中獸藥殘留最高限量法規和標準；二是美國農業部（USDA），主要負責肉類和家禽等食品安全，并被授權監督執行聯邦食用動物產品安全法規；三是美國國家環境保護署（EPA），主要負責飲用水、新型的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農藥、環境化學物的殘留限量和有關法規。美國食品安全體系有如下5項指導性原則：一是規定只有安全、衛生的食品才可以進入市場；二是對于食品安全管理的決策要有科學依據；三是政府有執法責任；四是制造商、分銷商、進口商及其他相關者必須遵守規定，否則后果自負；五是法規制訂過程透明，并且公眾可以及時了解。由其食品法規體系可知，該國對食品安全重在體系管理、法規管理等內容，而對于具體食品種類的檢驗檢測則屬輔助手段。

1971年在美國國家食品保護會議上HACCP被明確提出，1973年美國食品與藥物管理局（FDA）首次將HACCP食品加工控制概念應用于罐頭食品加工中。1985年，美國科學院（NAS）建議與食品相關的政府機構應將HACCP方法應用于稽查工作，并要求食品加工業強制執行。1986年，美國國會要求美國海洋漁業服務處（NMFS）制定并實施一套以HACCP為基礎的水產品稽查制度。由于NMFS在水產品上實施HACCP取得顯著成效，且各方面條件也比較成熟，FDA決定對國內及進口的水產品強制實施HACCP，在1994年元月公布了水產品強制實施HACCP草案，并于1995年正式實施。

1995年12月，FDA根據HACCP基本原則提出水產品法規，以確保魚和魚制品的安全加工和進口。該法規強調，水產品加工過程中的某些關鍵性工作要由受過HACCP培訓的人員來完成，并由這些人員負責制定和修改HACCP計劃，并審查各項紀錄。目前美國已在水產品、禽肉以及果蔬汁等產品實施HACCP法規。

1.2 歐盟

歐盟為我國第一大貿易伙伴。2005年中歐雙邊貿易額為2173.1億美元，同比增長22.6%。長期以來，歐盟食品安全主管部門一直由歐盟委員會健康與消費者保護委員會承擔。2002年1月，歐盟理事會和歐洲議會正式通過一項關于成立歐盟食品安全局的法規。在食品安全管理運作機制方面，歐盟建立了政府或組織間的縱向和橫向管理監控體系，以協調管理食品安全問題。運作機制主要是通過立法制定各種管理措施、方法和標準，并進行嚴格的控制和監督，使有關法律得以執行，從而實現食品安全、保護人類健康與環境的目的。目前，歐盟已形成了食品安全、動物健康、動物福利和植物健康等方面較為完整的法律體系，并以法令等形式向外界公布。歐盟委員會對確保上述法律在各成員國的實施與執行負有主要責任，并通過歐盟食品和獸醫辦公室履行上述職責。1993年歐盟在其DIR/94/43/EEC中利用HACCP概念和原則對食品加工提出要求，隨后歐盟在其852/2004號規章中曾明確要求有關食品生產企業建立和實施HACCP體系。總的概括起來，歐盟食品安全管理主要由食品安全管理法律體系和嚴格的安全衛生標準組成。如由第三國輸往歐盟水產品的生產企業必須事先經歐盟注冊。

1.3 日本

日本是我國一大貿易伙伴。2005年中日雙邊貿易額為1844.5億美元，同比增長9.9%。中日農產品貿易曾因食品安全問題而出現多次摩擦。其國內主管食品安全部門為厚生勞動省和農林水產省。針對食品安全管理，其主要法規為該國《食品衛生法》、《植物防疫法》和《家畜傳染病預防法》。自日本發現瘋牛病后，該國政府于2002年5月成立食品安全委員會，由該委員會負責對食品安全性進行評價，并明確了國家和地方政府在食品安全方面各自應負的責任。在農藥使用安全性方面，要求所有食品都必須設立安全標準，否則不準食用。強化外國進口食品檢疫制度，如果食品出口國反復違反食品安全標準，日本無須檢查即可停止進口。日本早在1995年就在其《綜合衛生管理制造過程》中，首次明確提出了針對乳、乳制品和肉制品等產品要求建立HACCP體系。該國又于2006年實施《肯定列表制度》。該國對食品安全管理以突出食品安全的檢驗檢測，配套以十分苛刻的技術標準和食品安全監督體系。如對我國輸日速凍菠菜提出要求檢測毒死蜱不得超過0.01PPM（該指標嚴于歐美標準5倍，嚴于我國標準100倍），出口松茸中含敵敵畏不得超過0.1PPM…，其標準之嚴格已為全球所公認。

1.4  泰國

位于我國瀾滄江下游湄公河南部，其食品加工業發展及經濟發展居東盟國家首位。屬發展中國家。泰國是世界上著名的大米生產國和出口國，稻米出口額約占世界市場交易額的1/3。此外水產品也是泰國最大的加工產業，出口額約占泰國出口食品的7成。其最主要產品是蝦類、烏賊等冷藏、冷凍產品，占其食品出口總額的40％以上。該國涉及食品相關法規主要有《食品法》和《食品質量管理條例》，具有較為完善的食品安全法規體系。國內主管食品安全部門為衛生部（食品藥品監督管理局）、工業部、農業部、海關總署等，有40類商品中的13種食品及食品原料須事先辦理許可證。2005年中泰兩國雙邊貿易額為202.5億美元，同比增長32.7%。泰國在1986年就引入HACCP體系，自1996年推行HACCP的強制性認證。于2003年批準成立了泰國食品與農產品檢驗有限公司(LCFA)，成為該國對農產品和食品進行檢驗、測試和認證的重要機構。對進出口農產品和食品將依照同一標準進行檢驗，并對有關政府部門及時發出預警。其食品安全體系可總體概括為許可證管理+食品認證體系+食品安全檢測+標簽標識管理。在中國—東盟自由貿易區建設推動下，中泰兩國于2003年6月18日正式簽署《中華人民共和國與泰王國政府關于〈在中國—東盟全面經濟合作框架協議〉“早期收獲”方案下加速取消關稅的協議》，并于當年10月1日正式啟動，該協議執行以來，雙方農產品貿易額均有較大幅度增長。

越南

從總體上看，越南正處于從計劃經濟向市場經濟轉軌時期，近年來經濟持續增長，中越貿易2005年達到82億美元，比上年增長21.6%。伴隨著越南食品加工業逐步發展，其國內肉類、牛奶、漁產品及水產品、蔬菜、水果、蔗糖等產業不斷壯大，目前越南已成為全球第二大大米出口國，每年出口值的很大部分來自農產品、食品、消費品。此外，越南還積極引進加工工業的機械設備，并在相關配套產業上加大投入，尤其在食品加工行業方面，政府鼓勵利用本地資源開展各種農副產品深加工，提高出口附加值。

越南對食品安全管理法律法規主要有《越南商品質量法令》（1991年7月起實施）和《越南商檢法規》（1997年1月起實施）。主要由國家科技工藝環境部的國家質量測量標準總局和越南商品質量檢驗局統一管理。其管理模式與我國基本相似。近年來，越南政府也要求其國內食品生產企業推行HACCP體系認證。按照該國科學技術環境部公布“應由國家進行質量檢查的進出口貨物目錄”，由國家進出口貨物檢查機關對列入應檢商品目錄的貨物進行質量檢查，國家測量標準質量總局或專業管理部委的職能部門按照頒布的檢驗規程進行檢驗。經檢驗合格，國家檢驗部門頒發相應文件后可在海關辦理通關手續。

緬甸

該國被聯合國機構列為世界上最不發達的48個國家之一。2005年中緬雙邊貿易額為12.09億美元，同比增長5.6%。緬甸經濟以農業為主，是世界主要大米出口國之一。其國內食品工業發展較慢，食品加工基本上屬于作坊式生產。主要出口商品有大米、玉米、各種豆類、橡膠、礦產品、木材、珍珠、寶石和水產品等。中國從緬甸進口的主要商品有:木材、玉石、豆類、芝麻、魚蝦等海產品、生皮、芒果、龍眼、銅礦沙、錳礦石等。就該國食品法律法規體系來看，1990年緬甸頒布并實施《農藥法》，以控制農藥在食品原料及環境中的使用。2001年12月中緬簽訂《中緬動植物檢驗檢疫協定》。在機構設置方面，緬甸政府無健全的食品安全管理體系，其政府內設食品藥物管理局，負責全國食品安全質量管理。就食品安全標準體系而言，由于該國為聯合國食品法典委員會成員國，其采用標準多采用CAC標準。但因該國政局屬軍事管制型政府，在理順政府職能和食品安全管理體系方面均欠完善。

1.7  老撾

國內經濟以農業為主，工業基礎薄弱。咖啡是老撾重要的出口農產品，出口主要產品為咖啡，主要進口食品為食糖、糧食等。主要貿易國為泰國、越南等東盟國家以及中國、日本、歐盟、美國和加拿大等國。2005年中老雙邊貿易額為1.28億美元，同比增長13.55%。老撾對進出口商品具有較為嚴格的管理措施，屬計劃經濟管理。長期以來，老撾經濟發展緩慢，曾一度被有關國際組織認定為“邊緣化國家”，與緬甸一同被納入全球48個最不發達國家行列。其政府部門管理層次基本模仿我國而進行設立，但該國無統一的食品安全管理機構，不具備完整的食品安全標準法規體系。

 

2 對策與建議

2.1 完善食品安全法規建設。

過去我國曾出臺了涉及食品安全管理的《食品衛生法》、《進出口商品檢驗法》、《進出境動植物檢疫法》等法律，以及涉及相關進出口食品安全管理規章如《進出口食品標簽管理辦法》、《出口食品生產企業衛生注冊登記管理規定》、《進口食品國外企業注冊管理規定》、《食品生產企業危害分析與關鍵控制點（HACCP）管理體系認證管理規定》等，基本具備食品安全管理法律法規體系。但就當前來說，全球食品安全管理發展走向是以營養、健康、安全、環保、反欺詐為主線條。因此，我們緊密結合這一主線，按照食品安全管理與技術壁壘發展要求，從法規的適用性、可操作性以及法律法規的無縫銜接方面做大量工作，力爭盡快出臺相應法律法規、技術法規和技術標準。

2.2 加強食品安全等領域的認證合作。

切實按照《認證認可條例》以及《關于建立農產品認證認可工作體系的實施意見》要求，以食品安全認證認可促進食品安全檢驗管理，最終實現食品安全檢驗管理與食品安全認證認可雙贏。轉變思維，用加快食品安全認證體系建設促進衛生注冊登記工作，從而促進食品生產企業改進管理，提高產品質量，有效降低食品安全風險，最終有利于檢驗檢疫工作質量的大幅提高。結合HACCP認證、食品安全管理體系認證（SN認證）、國內食品安全（QS）認證、有機食品認證以及原產地申報等工作，加緊宣傳并配合有關認證機構不斷推進相關認證等工作。按照國家認監委《食品生產企業危害分析與關鍵控制點（HACCP）管理體系認證管理規定》要求，積極幫扶企業開展建立HACCP體系，認真做好認證執法監督。積極參與中國—東盟自由貿易區建設，實施“走出去”戰略，加強與周邊國家在食品安全認證的交流與合作。根據世貿規則中邊境貿易例外條款，在國家質檢總局及認監委領導下，探索建立與周邊國家進出口食品安全相互認證機制，推動對方國家企業推行HACCP體系的建立和認證工作。推動雙邊或多邊食品安全認證合作，鼓勵國內有關認證機構到周邊國家開展以HACCP為中心的各類食品安全認證，將進口食品安全風險拒國門之外。

2.3建立食品安全檢測協作機制。

加快培養食品安全檢測高級人才與加大對食品安全檢測設備的投入力度。當代食品安全檢測技術的提高并不完全是靠更新儀器設備為代價。食品安全檢驗檢測技術的更新及檢測資源的合理配置、檢測體系的建立應立足自身，提高檢測人員技術水平，組建檢測人才專家庫。通過加強和完善分包、認可等措施，對現代食品安全檢測資源進行系統充分整合。利用有限的社會檢測資源，建立內外協調的食品安全檢驗檢測協作機制。

2.4正確處理好食品安全與科學管理之間關系。

盡管我國《食品衛生法》已頒布實施10年，但相關法律的不配套，地方政府有關部門職能不明，使食品安全管理仍然步履滿跚。因此，做好食品安全檢驗管理工作，還需緊緊依靠各地政府相關部門的配合支持。倡導誠信，完善企業誠信指標評價管理體系，從強化對食品生產企業的食品原料管理，以及加強對進口食品的后續監管為主線，進一步規范對進出口食品生產經營企業管理。此外，從完善與外部聯動機制方面多做工作，以爭取降低管理成本并收到實效。特別是要加強與質監、工商、農業、衛生和食品藥品監管等部門的密切合作，以樹品牌、樹龍頭為突破口，扶植一批重點行業守法經營的龍頭企業，以帶動一批相關產業的規范發展，全面規范食品安全管理。

2.5建立食品安全快速反應機制。

利用WTO規則，對進出口食品采用風險分析、風險評估和風險管理，并輔之于食品安全快速反應系統。在各地設立食品安全信息采集點，并按規定報送相關食品安全信息，對重大食品安全事件立即上報。各省定期發布食品安全信息警示通報，供各有關部門在實際工作中掌握。面對復雜多變的食品安全形勢，必須妥善處理各種突發事件。適時出臺并實施各地食品安全重大突發事件應急處理預案，以有效預防、及時控制和減少食品安全重大事故所產生的危害，保障廣大公眾身體健康與生命安全。
2.6關注周邊國家食品安全管理發展與需求，保證進出口食品安全，維護地區經濟發展穩定。     

從周邊國家食品工業及食品安全管理發展趨勢來看，與我國陸路相接的為越南、緬甸和老撾三國，與泰國水路相通。東盟國家中泰國和越南既為APEC成員國又是ASEAN成員國。目前此四國與我國經濟往來日甚緊密。由于其地理位置的重要性，我國一直將東盟國家視為重要門戶。進入21世紀后，我國政府意識到亞太地區和平穩定的重要性。2003年10月，我國與東盟十國領導人在印度尼西亞共同簽署《中華人民共和國與東盟國家領導人聯合宣言》，宣布將進行較為密切的戰略、經濟合作，同時中國—東盟自由貿易區的建設開始啟動，并將于2010年全面建成。

東盟的食品產業具有兩大特點。一是多數國家食品資源極為豐富。東盟各國盛產糧食、熱帶水果、海鮮、棕櫚油、咖啡、茶葉、煙草等。二是大部分東盟國家的基礎產業以農業為主，食品工業很不發達。印尼、馬來西亞雖有傳統食品工業，但規模仍以中小企業為主；菲、越、老、緬等國的食品加工以初級產品為主；而柬埔寨的食品工業幾乎是空白，加工食品依賴進口。隨我國對外貿易的發展和中國—東盟自由貿易區建設進程加快，今后5～10年將是我國外貿發展的關鍵時期。作為中國—東盟自由貿易區橋頭堡的云南省，其與東盟國家食品、農產品貿易量將與日俱增，這就要求必須建立健全相應的進出口食品安全管理體系，才能適應當前和今后一段時期的對周邊國家貿易中，在食品安全檢驗管理工作方面發展需要。 

按照中國—東盟自由貿易區建設進程計劃，必將對現有食品安全檢驗管理模式帶來機遇和挑戰。首先，中國—東盟自由貿易區建設的實質是雙方互利、關稅減讓，由此帶來的直接效應就是農產品、食品貿易量大增。其次，在雙方貿易不斷加快的情況下，貿易的風險、食品安全風險也在進一步加大。第三，原有的食品安全檢驗管理體制、體系要如何適應又將成為焦點。因此，各級檢驗檢疫部門首先必須做到保證進出口食品安全，維護地區經濟發展穩定。其次通過采取技術手段，達到促進出口、調控進口的目的。第三，通過加強對外交流合作，實現國際間相互認可，最終實現檢驗檢疫關口前移。

2.7注重食品安全與系統管理工程的有機結合。

從世界范圍來看，當今保障食品安全管理手段主要有注冊備案管理、食品質量安全控制體系管理、風險預警管理、生產企業分類管理、標簽標識管理、檢疫審批管理、進出口食品目錄管理、檢驗檢測機制管理等八方面主要管理措施。上述各項管理措施都是在嚴格的科學分析基礎之上開展并實施的。食品安全性、食品檢驗檢疫以及食品檢驗檢疫安全管理呈階梯狀，步步深入。從系統工程理論分析，食品安全管理屬于管理系統工程理論中的概念系統，該系統依附于具體食品安全檢驗及管理行為來表現，隨著當代科技、管理技術的發展，人們思想意識的進步，結合實際并實行科學管理是做好食品安全管理的出發點和終極目標。