（揚州出入境檢驗檢疫局，莫桂花，徐漢清，彭程，江蘇揚州，225009）

摘要：當前我國食品安全形勢嚴峻， HACCP作為一種控制食品安全危害的預防性制度安排，研究食品監管部門如何利用HACCP制度，提高其工作效率就顯得尤為必要。本文從我國HACCP制度變遷路徑分析入手，梳理了HACCP制度在我國的發展脈絡，分析了監管部門應用HACCP管理體系現狀，分別從監督部門驗證、HACCP體系有效性執法檢查及HACCP體系實施三方面歸納了存在的問題，以此為基礎，從構建適合中國國情的 HACCP 模式、積極開展 HACCP 宣傳、加強對各個層次參與HACCP體系建設的相關人員進行專項培訓和開發能夠讓更多企業共享的政府信息平臺，為推廣和應用HACCP體系提供信息支撐四個層面提出了改善監管部門實施HACCP體系效率的對策建議。

關鍵詞：監管部門，HACCP體系，問題，對策

當前我國食品安全形勢嚴峻，而食品安全治理則是一個復雜的系統工程，涉及生態農業、食品加工、市場規范及政府監管等多環節技術與制度支撐。HACCP作為一種控制食品安全危害的預防性制度安排，其核心內容是通過對原材料供應、食品加工各工序、影響食品安全的人為因素進行分析，確定食品加工鏈的關鍵環節，建立完善監控程序和監控標準，采取規范的、有針對性的糾正措施，對食品加工、運銷全過程的各種關鍵危害點進行控制，以實現食品質量從田間到餐桌的全程控制。其制度本質是通過體系建立、運行、認證、驗證和監督等五個環節的運行，既激勵企業自律，又發揮政府的監督作用，促進我國食品安全治理程序化、制度化、科學化，提高治理效率。因此，研究食品監管部門如何利用HACCP制度，提高其工作效率就顯得尤為必要。

一、監管部門應用HACCP體系的現狀分析

1、我國HACCP制度變遷路徑分析

我國HACCP制度發端于1991年原國家商檢局食品專業委員會對食品加工業應用HACCP體系的研究，該研究在引進發達國家食品行業HACCP體系的基礎上，制定了凍豬肉、凍雞肉等出口食品的HACCP模式，1994年該委員會出臺了《在出口食品加工中建立“危害分析與關鍵控制點質量管理體系（HACCP）”的導則》，1997年農業部漁業局起草了《水產品加工質量管理規范》，該標準采用了HACCP原則作為產品質量保證體系，要求在水產業執行HACCP。

2001年12月，國家認監委認可委員會出臺了《以HACCP為基礎的食品安全體系認證機構認可實施指南》，對食品安全體系認證機構資格、認證機構的評審員資質、評審程序及認證證書發放等做了詳細規定， 2002年4月國家質檢總局出臺了《出口食品生產企業衛生注冊登記管理規定》，要求出口罐頭、水產品、肉及肉制品、速凍蔬菜、果疏汁、速凍方便食品等食品企業開展強制性HACCP體系認證。

2002年7月，中國衛生部頒布《食品企業HACCP實施指南》，制定了HACCP的基本原則及實施指導，為推行HACCP體系，衛生部在2003年8月又配套頒布了《食品安全行動計劃》，規定到2006年，所有乳制品﹑果蔬汁飲料﹑碳酸飲料﹑含乳飲料﹑罐頭食品﹑低溫肉制品﹑水產品加工企業﹑學生集中供餐企業實施HACCP管理，到2007年醬油﹑食醋﹑植物油﹑熟肉制品等食品加工企業﹑餐飲業﹑快餐供應和營養配餐企業實施HACCP管理，規范了我國食品行業HACCP管理工作。

2003年，國家認監委會同國家質檢總局、農業部、衛生部、國家環保總局、國家工商總局和國家標準委等部委聯合頒布了《關于建立農產品認證認可工作體系實施意見》，為在食品企業的原料供應商——農產品生產者實施HACCP管理體系提供指導；2004年開始在飼料行業開展HACCP認證工作，并啟動了飼料及添加劑生產企業HACCP認證用技術規范的起草工作。

2007年開始對食品農產品認證的有效性進行監督檢查，以促進食品農產品認證有效性和提高相關企業的誠信意識；嚴厲打擊買賣證書、超期和超范圍使用認證證書、認證標志、低價惡性競爭等行為，規范認證機構認證活動。

2、監管部門應用HACCP管理體系現狀分析

在我國實施和推廣HACCP管理體系，已使傳統的食品監管方式發生了調整，監管部門由被動市場抽檢，向主動參與企業建立食品安全體系轉變，同時也激勵了企業主動實施安全控制手段，實現了監管部門對食品安全監管重心由市場轉向企業，提高了監管的有效性和針對性。另外，隨著我國貿易外部環境變化，包括進口配額制、進口許可制、技術標準及檢驗制度、衛生檢疫規定、商品包裝和標簽規定等非關稅壁壘己成為進口國為制約其他國家食品進入其市場的重要手段，為突破非關稅壁壘的制約，我國食品監管部門組織相關職能部門，動態關注國際上主要食品進口國己實施的強制性標準和管理規范，并對食品生產經營者及業務人員進行培訓，以及時學習和掌握最新的強制性標準和管理規范，并靈活地加以應用，以有效減少國際貿易障礙，確保貿易暢通。

政府積極監管提高了消費者對食品安全的信心，增強食品企業的國際競爭力。政府通過制度化的定期或不定期抽查，激勵優質企業不斷提高質量管理水平，為國內外消費者提供符合標準的安全食品；實施HACCP促使企業不斷規范生產過程，提高企業全體員工參與食品質量控制的積極性和質量意識，提高食品安全性和產品質量的均勻穩定性，逐漸實現與國際市場接軌。

監管部門十分重視監管工作效率。表現在官方檢驗員一般將精力集中到最容易發生危害的環節上，通過現場檢查HACCP監控記錄和糾偏記錄了解工廠的操作情況，另外，監管部門要求執法人員與企業之間關于HACCP體系實施的交流制度化，以動態掌握企業食品加工操作，并要求企業配合檢查者通過確定食品安全危害關鍵控制點及企業如何控制這些關鍵點來落實HACCP計劃。

監督部門在對HACCP體系驗證時，發現問題主要表現在企業制定的HACCP計劃不合理、HACCP小組成員缺乏培訓甚至對 HACCP 的驗證流于形式等問題。HACCP計劃不合理，表現在計劃目標過高或脫離企業實際而無法完成；有些公司在制定HACCP計劃，更多依靠外部力量而非公司內部人員導致計劃難在生產現場實施，有些企業監控措施不到位，或在發現偏差時沒有及時采取糾偏措施，或企業實施HACCP計劃沒有得到企業最高領導的支持和重視等。

HACCP 小組承擔著制定 HACCP 計劃，修改、驗證 HACCP 計劃，監督實施 HACCP 計劃，編制SSOP，對全體人員的培訓，負責體系維護等職責。許多企業為通過認證達標，十分重視 HACCP 的硬件建設和相關軟件建設，但對 HACCP小組成員培訓卻投入不足，由于HACCP 小組成員缺乏系統培訓，導致HACCP 小組難以履行其職責。

有些企業對 HACCP 的驗證流于形式，如在原料驗收這一關鍵控制點，控制措施僅停留在索取供應商的原料檢驗報告，缺乏對種植、養殖的現場考察，沒有對供應商進行合格評定管理，不能保證每年制度化的考核評估，企業沒有對原料定期進行重金屬、農獸藥殘留等抽樣檢測，驗證供應商提供的檢測結果。

2007年至今，江蘇出入境檢驗檢疫局認證監管處多次組織認證有效性監督檢查，發現企業、認證機構都不同程度地存在著問題。  

認證企業存在的問題：一是企業對內審、管理評審、HACCP驗證三者的作用與關系認識模糊。有些企業的HACCP小組人員對HACCP驗證的內容不清楚；有些企業做內審時同時做HACCP驗證，但只包括了HACCP驗證的部分內容；有些企業未把HACCP驗證結果、認證機構審核及CIQ日常定期監管發現的不符合項整改情況做為管理評審的輸入；二是企業實施HACCP計劃的范圍與認證范圍不一致，部分企業針對CCP點制定的控制措施與關鍵限值只針對出口產品，不包括內銷產品，而認證證書并未注明等。

認證機構存在的問題：第一，認證與咨詢合同簽訂不規范。認證機構與企業簽定合同時，合同信息不全；第二，存在咨詢與認證一體化收費和超范圍咨詢等問題；第三，認證機構未向企業提供公開文件。被檢查企業僅能提供審核計劃、審核報告等評審過程信息，無法提供認證機構的收費標準、保密承諾、機構的基本情況、標志的使用要求等公開文件以及有關咨詢和認證的合同和發票等；第四，認證機構審核人員對審核要點把握不準，對一些重要活動審核不到位。

3、實施HACCP體系時存在的問題分析

目前我國大部分食品生產企業規模偏小，其衛生設施條件、人力資源素質、資金供應等遠遠不能滿足實施HACCP體系的需要，尤其是人力資源素質整體偏低是制約HACCP體系實施的關鍵因素，表現在這些企業具備獨立實施HACCP體系的專業技術和管理人才稀缺；監管部門和行業協會對企業開展的相關培訓不能滿足企業實施HACCP體系的需要等。另外，資金匾乏或由于企業管理層不重視HACCP體系在企業內的實施而無法安排足夠資金用于HACCP體系的實施，也在一定程度上限制了HACCP體系的應用和實施。 

企業在實施HACCP體系時原料控制難度大。我們在監管時發現，一些初級農產品生產者不規范使用農業投入品或者不誠信經營，盡管按企業要求提供了合格的檢測報告，由于原料采收時機不恰當導致殘留超標，最終影響加工食品的質量安全。還有一些企業違法使用國家命令禁止使用的化學物質如激素類物質以及國家明令淘汰的農藥等，這些農產品直接上市或供給食品加工企業作原料，致使食品有害物質超標。

構建適合中國國情的 HACCP是我國推廣HACCP 體系的基礎。該模式內容包括建立專業化的HACCP技術管理機構；出臺和配套符合中國市場經濟特征的，為保證HACCP系統順利實施的法律法規體系；完善既符合中國國情又能與國際HACCP 體系對接的食品工業生產標準體系等。該模式的建立，首先要組織相關專業人員按企業規模、類型、品種、危害種類、管理方式及針對特定消費群體等進行分類系統研究，對各類生產加工食品可能的關鍵控制點和危害因素開展調查研究了解其特點和具體要求，探索生產加工中對不同關鍵控制點和危害因素的確認、配套控制措施；在進行危害分析時既要充分考慮食品加工業企業的勞動密集型特征，又要充分考慮企業所用原料來自采用粗放、分散和小規模種植的農戶特點，有針對性地提出一套有效可操作的我國食品企業實施指南和應用模式。HACCP體系推廣可分三個步驟，第一步，在大中城市上規模的食品加工企業和大型農工商企業推廣實施；第二步，在小城市的食品企業、大城市的小規模企業及產業化較好的農業公司中逐漸推廣；第三步，實現“從農田到餐桌”的全過程推廣HACCP體系最終實現食品生產的安全化。

由監管部門組織各種活動向社會廣泛宣傳HACCP體系及相關食品安全標準知識，在食品生產者、食品消費者和監管部門各個層次達成共識 “只有在全社會的努力和監督下，積極推廣HACCP體系才能逐漸減少我國食品安全事件出現的頻率”。而且通過推廣HACCP體系，可以在食品生產者、食品消費者和監管部門之間達成共贏的態勢：食品生產者借助于HACCP體系可不斷提高企業的質量管理水平，持續向市場提供安全優質的食品從而不斷提高企業的市場地位、市場影響力和企業的核心競爭力，最終提升企業的市場占有率和盈利水平；食品消費者通過監督企業推廣HACCP體系，可放心地在市場上獲得自己需要的高質量、安全的食品；監管部門借助HACCP體系可不斷提高其對食品企業質量管理的宏觀控制水平，不斷凈化市場環境，提高市場交易效率。

對HACCP體系建設的各相關參與者進行專項培訓是推廣HACCP體系的關鍵環節。首先，提高監管人員素質，加強對食品生產許可證審查員及監管人員的培訓和管理，是推廣HACCP體系，落實食品安全監督管理的法律法規和各項工作部署，做好“農田到餐桌”全過程食品安全監管工作的基礎，所以借助于已形成的高等教育、高職高專等專業教育體系和定期、不定期的制度化的專項培訓班，培養一支思想作風過硬，業務技術精湛，知法、執法、守法和素質全面的監管隊伍。其次，對食品生產企業中凡是從事制訂、評估和修改HACCP計劃以及參與HACCP實施過程諸如記錄、審查等工作的人員必須接受HACCP 原理，食品安全的危害及預防、GMP及SSOP等內容培訓。另外，危害分析技術既涉及專業知識、又涉及化學及微生物危害等相關知識，因此，對企業內部關鍵人物進行危害分析培訓應是食品企業培訓的重點。

4、開發能夠讓更多企業共享的政府信息平臺，為推廣和應用HACCP體系提供信息支撐

首先，建立統一協調的HACCP體系應用信息平臺。主要內容包括我國實施HACCP體系的工作意圖，分品種的HACCP實施計劃，法規實施的現狀和途徑；HACCP模式的研究成果及實施中的制度創新；及時通報國內外最新的食品安全監測信息及通報。信息共享可使食品生產經營者及時了解食品領域的安全形勢，提高信息利用效率。其次，借助信息平臺，充分發揮媒體的監督作用。在監管部門網站及時公布執法監督檢查發現的HACCP實施遇到的問題，解決的方法，以及消費者披露、舉報問題的調查、查處情況，并由媒體監督執法部門、企業解決問題的進度，建立從外部監督HACCP體系推廣應用機制，發揮媒體對HACCP體系應用的積極推動作用，借助媒體還可以促進社會形成良好的誠信氛圍。

參考文獻

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作者簡介：莫桂花，女，揚州出入境檢驗檢疫局認證監管科，高級農藝師，農學學士。主要從事動植物及其產品、食品檢驗檢疫及其監督管理，種植基地管理、出口食品生產企業衛生注冊登記管理、企業質量管理體系有效性執法檢查等工作。