何謂“公益訴訟”？
　　“公地悲劇”是經濟學界熟知的一個現象，也是一個廣泛存在的現實。在外國，有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下了一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結果，社會學者們發現，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和節制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。試驗得出的結論是：由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處于無保護狀態下的公共利益是最易受到侵害的。
　　訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟，正如如果另一個牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣，但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？隨著社會公共領域延伸及公共事務數量的增長，我們國家的法律正面臨著如是問題。
　　公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了公共利益保護的緊迫需要。
　　1公益訴訟內涵的界定
　　在國外有“public interest litigation”這種訴訟活動，可以意譯為“公益訴訟”。在我國廣泛使用的“公益訴訟”術語并不是一個法律意義上的概念，雖然通常人們把本文第一章中介紹的案件都歸入公益訴訟的范疇，但是迄今為止學術界還沒有統一的認識。
　　1國內法學界對公益訴訟的認識變遷
　　據可查的資料顯示，國外的公益訴訟制度作為一種知識最遲在1990年已經被介紹到國內， 在美國的環境法中有一種公民訴訟制度，是公益訴訟的一種形式。在九十年代，我國理論界首先出現的是經濟公益訴訟概念，論者認為經濟公益訴訟就是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反經濟法律、法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。將經濟公益訴訟看作經濟法領域維護國家經濟利益的工具，為此主張建立專門的經濟訴訟程序以有利于經濟公益訴訟的進行。
　　也有論者認為，公益訴訟實際上是行政訴訟的一種。公益訴訟的提法是我國行政法學者的獨有見解，域外均未見有闡釋者。公益訴訟是我國學者在談論行政公訴時制造的“概念”。英國講越權之訴，美國講司法審查的范圍，大陸法系一般按照法院的管轄權進行分類，諸國均未發現以訴訟標的為基準命名的公益訴訟。
　　還有論者認為公益訴訟就是檢察院提起的民事公訴或行政公訴。有論者認為公益訴訟覆蓋刑事、民事和行政訴訟三大領域，目前我國只有刑事訴訟是公益訴訟，還應當建立和完善民事公益訴訟、行政公益訴訟。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟。
　　根據公益訴訟的主體不同，有論者認為，公益訴訟有廣義和狹義之分。其中，廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。 而狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。
　　2公益訴訟的定義
　　對于公益訴訟是什么，現在實務界和理論界內部和相互之間尚未達成共識。實務部門推動公益訴訟的主要是檢察機關，它們大多主張的是民事公益公訴（或稱為民事公訴）。在理論界，訴訟法學者分別從行政公益訴訟和民事公益訴訟兩個方面進行著獨立的研究，分別給出了民事公益訴訟或行政公益訴訟的定義。不過也有論者對公益訴訟下了較為完整的定義，但是在具體的論述中往往只是針對公益訴訟的民事公益訴訟或者行政公益訴訟展開討論。
　　關于公益訴訟的定義，一種認為是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反法律法規，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的活動。這種觀點可以稱為“救濟對象廣義說”。“廣義說”中的另一種觀點認為所謂他人利益是指“不特定的他人利益” 。與廣義說相對應，有人認為公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。這種觀點可以稱為“救濟對象狹義說”。 梁慧星教授認為：公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。所謂“沒有直接損害”一語，在這里要作狹義的解釋，只是指沒有“直接損害。當然，損害社會公共利益的行為最終是要損害個人的利益， 公共利益與個人利益有天然的聯系。
　　大多數觀點認為能夠提起公益訴訟的主體包括一般民眾、社會團體和檢察機關。值得探討的是具備什么條件的個人和團體才是正當當事人，或者才是當事人適格。從公益訴訟的目的和性質看，似乎不應該施加過嚴格的限制，但是出于對濫訟的擔心，要求對當事人以一定的標準做適當的防范控制。由于公益訴訟涉及的是公共利益，而且個人在訴訟中承擔相關訴訟負擔的能力有限，個人提起公益訴訟的積極性相對較弱，而組織，特別是公益性組織對于推動公益訴訟具有重要的意義。公益性組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非贏利性組織，例如消費者協會、殘疾人協會、少年兒童保護組織、動物保護組織以及公益性的律師事務所。由于公益性組織是為了推動和保護公共利益為目的，因此它們對相關公共利益更為關注，可以成為公益訴訟的積極推動者。 因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團體，應當具有公益訴訟的訴訟資格。
　　不過對于提起公益訴訟的一般公眾和社會團體，是不是所提起的訴訟必須是與自己沒有利害關系才算是公益訴訟這一點上，各種觀點之間有一定分歧。換句話說，如果這個訴訟是為了個人的利益進行的，但是訴訟本身的意義超出當事人自己私利的范圍，具有社會的普遍性，訴訟的結果對公眾利益影響較大，這樣的案件是否可以劃入公益訴訟的范圍。對此存在兩種觀點，一種主觀論，一種客觀論。客觀論認為訴訟的提起只要結果客觀上促進公共利益的增進，這樣的訴訟就應當被看作是公益訴訟；主觀論認為原告提起訴訟如果主觀上是為了個人利益而起訴的，雖然客觀上對其他人也有利，不能認為是公益訴訟，必須主觀上是為了公眾利益起訴的才是公益訴訟。事實上，從前面對個人利益與公共利益的討論中我們知道，個人利益與公共利益往往相互交織，有些時候對訴訟的性質的判斷完全根據當事人的主觀目的判斷不是最恰當的，只要訴訟活動的結果具有公益性質，應當視為公益訴訟。實際上，現在社會公眾比較一致的觀念都承認那種“主觀為自己客觀為他人”的訴訟是公益訴訟，在第一章中所介紹的公民個人提起的部分訴訟案例就是證明。因此，在公益訴訟的定義中對利害關系的強調要有適度的節制，即要允許無利害關系人提起公益訴訟，也認可有利害關系人提起的公益訴訟。
　　本文對公共利益及其保護機制的分析，實際上已經暗含了筆者對公益訴訟內涵的理解。本文認為，公益訴訟是與私益訴訟相對而言的概念，它是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。也就是說，公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵害國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。
　　根據上述定義，公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法的性質或者被訴對象（客體）的不同劃分的；按照提起訴訟的主體公益訴訟可以劃分為檢察機關提起的公益訴訟、其他社會團體和個人提起的公益訴訟，前者稱為民事公訴或行政公訴，后者稱為一般公益訴訟。
　　不過，公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述檢察機關、公益性團體或個人所進行的具有公益性質的訴訟活動。與維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會秩序。公民、法人或其他組織經法律授權，可依法行使訴訟權利，并保證人民法院查明事實、分清是非、正確適用法律、及時審理違法案件、確認權利義務關系，制裁違法行為，以保護國家和社會公共利益。公益訴訟當事人中的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會組織和個人。即只要行為人的違法行為侵害了國家利益，或者侵害了社會管理秩序，對國家或不特定的人的合法權益構成損害或具有潛在的損害可能，任何組織或個人都有權代表國家起訴違法者，以保護國家利益和社會公共秩序。無直接利害關系的人之所以有權起訴違法侵害國家利益、社會公共利益的行為，主要因為，原告作為國家主人，有權利也有義務維護國家利益和社會利益。同時，國家、社會和個人（或組織）的利益是一致的，三者的關系是整體與部分的關系，既相互依存又相互獨立。侵害國家和社會公共利益，必然有個體利益受到損害。因此，維護國家利益、社會公共利益實際上是維護個體利益。如果一個訴訟是出于維護公益的的目的而提起的，既實現了公共利益，同時也滿足了當事人的愿望，這樣的訴訟也應該屬于公益訴訟范疇。