自《食品安全法》、《浙江省實施<食品安全法>辦法》（以下簡稱《實施辦法》）施行以來，全系統依法加強食品生產環節及食品生產加工小作坊（以下簡稱小作坊）監管，成效明顯。但是，監管邊界不清、職責不明等問題仍然比較突出。為指導基層質監部門全面履行生產環節食品安全監管職責，及時消除監管盲區和安全隱患，推進全系統生產環節食品安全大整治百日行動，制訂本指導意見。

 

　　一、依法依標準明確食品生產環節范圍

 

　　對食品生產環節的劃分，應當按照“職責法定、標準統一”的原則，依據《食品安全法》、《實施辦法》等法律法規以及《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2011）等國家標準進行劃分歸類，確保將屬于食品生產環節的各類主體全部納入質監部門監管范圍，做到不缺位、不錯位、不越位。

 

　　《食品安全法》等相關法律法規明確規定了質監部門生產環節的監管職責，但具體的監管對象及范圍，則應當進一步依據《國民經濟行業分類》進行細分。國家統計局《關于印發<三次產業劃分規定>的通知》（國統字〔2003〕14號）規定，食品生產加工業屬于國民經濟第二產業中的制造業，具體包括該標準中門類為C類的制造業中的13（農副食品加工業）、14（食品制造業）、15（酒、飲料和精制茶制造業）三個大類。有關法律法規和省政府關于部門職責分工的文件進一步明確，上述三個大類中1320（飼料加工）、1363（水產飼料制造）、1351（牲畜屠宰）、1352（禽類屠宰）、1492（保健食品制造）、1494（鹽加工）等6個小類分別由農業、貿易、食品藥品監管、鹽業等部門監管。因此，除上述三大類中的6個小類之外的食品生產加工主體應由質監部門監管。

 

　　此外，根據《國民經濟行業分類》的規定：

 

　　A類是農、林、牧、漁業，其中包括第0513小類農產品初加工服務，“指對各種農產品（包括天然橡膠、紡織纖維原料）進行脫水、凝固、去籽、凈化、分類、曬干、剝皮、初烤、漚軟或大批包裝以提供初級市場的服務，以及其他農產品的初加工”等活動。

 

　　F類是批發和零售業，指商品在流通環節中的批發和零售活動，其中第52大類零售業“…包括在同一地點，后面加工生產，前面銷售的店鋪（如面包房）”；同時，根據國務院第一次全國經濟普查領導小組辦公室的規定，凡不備有餐具，前店后廠加工制作熟食制品的活動，列入“零售業”的相關類別。此外，國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》（總局令第44號）第九條、商務部《流通領域食品安全管理辦法》（部令2007年第1號）第2條，均明確了對流通領域現場制售等食品加工行為的監管要求。

 

　　H類是住宿和餐飲業，其中第62大類餐飲業是指通過即時制作加工、商業銷售和服務性勞動等，向消費者提供食品和消費場所及設施的服務；同時，按照國務院第一次全國經濟普查領導小組辦公室的規定，凡設有餐桌椅，以現場就餐為主的，為固定客戶提供送配服務的，自己備有流動餐車或制作設備，為顧客提供簡單現場食用的食品的，列入“其他餐飲服務”。

 

　　根據行業類別及“縱向一體化”原則，上述農產品初級加工、前店后廠等零售加工、即時制作銷售等餐飲加工，其行業性質都不屬于食品生產環節。

 

　　二、依法界定食品生產環節監管對象

 

　　食品生產環節一些特殊監管對象的界定，應當在法律法規以及地方政府的職責分工規定的基礎上，明確如下原則。

 

　　1．根據主體特征統一界定小作坊?！秾嵤┺k法》第七十條規定，食品生產加工小作坊是指有固定生產加工場所，從業人員較少，生產加工規模小，生產條件簡單，從事傳統、低風險食品生產加工活動的個體生產者。根據上述規定，食品生產加工小作坊需同時具備以下三項條件：

 

　　一是個體生產者。從市場主體的角度看，個體生產者是根據《民法通則》第二十六條、《個體工商戶條例》第二條的規定，應當登記為個體工商戶中的一部分主體。國家質檢總局《關于食品生產許可證申請者資質問題的復函》（質檢辦食監函〔2010〕835號）明確：個體工商戶申請食品生產許可證“按省級人大常委會制定的相關食品小作坊和攤販管理辦法等有關規定辦理”。省工商局《關于貫徹落實<浙江省實施中華人民共和國食品安全法辦法>若干問題的意見》（浙工商食〔2011〕25號）明確規定：“食品生產加工小作坊的組織形式為個體工商戶”。因此，食品生產加工小作坊是應當登記為個體工商戶的個體生產者，有個人經營和家庭經營兩種形式。

 

　　二是生產加工傳統、低風險食品?！秾嵤┺k法》特別強調，只有從事傳統、低風險食品生產加工活動的個體生產者，才可以界定為食品生產加工小作坊。其中的“傳統”是指食品生產加工采用的工藝、設備和最終食品都具有明顯的傳統性；“低風險”是指除《實施辦法》第三十一條規定的乳制品、罐頭制品、果凍等高風險食品之外的，以及根據原料配方、生產工藝和最終產品形態等特性，質量安全風險相對較低的普通食品。具體可由各地研究確認。

 

　　三是生產工藝及設施簡單。小作坊是食品生產環節中一類特殊主體，與食品生產企業相比，具有人員少（公民個人或家庭人員參與，也可能有少量季節性幫工）、規模小（生產加工場所只能滿足小批量食品的生產）、生產條件簡單（生產設施及工藝簡單）等特征。

 

　　2．根據加工方式劃分食品與食用農產品。食品、食用農產品分別屬于《食品安全法》、《農產品質量安全法》調整的范疇。根據《食品安全法》第二條第二款、第三十五條，《農產品質量安全法》第二條，以及商務部、財政部、國家稅務總局《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》（商建發〔2005〕1號）的規定，食用農產品是指供食用的源于農業的初級產品，包括可供食用的各種植物、動物、微生物及其產品，企業或個體生產者生產食用農產品，應當由相關部門依據《農產品質量安全法》實施監管。在劃分普通食品與食用農產品的過程中要特別注意下述四類：

 

　　一是茶葉。茶葉加工包括茶葉初加工、精制茶加工。

 

　　按照《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》，以及財政部、國家稅務總局《關于國有農口企事業單位征收企業所得稅問題的通知》（財稅字〔1997〕第049號）文件的規定，茶葉初加工是指“通過對茶樹上采摘下來的鮮葉和嫩芽進行殺青（萎凋、損青）、揉捻、發酵、烘干等工序，制成的初制茶（毛茶）”，其最終產品是初制茶、毛茶；按照《國民經濟行業分類》規定，精制茶加工是 “指對毛茶或半成品原料茶進行篩分、軋切、風選、干燥、勻堆、拼配等精制加工茶葉的生產活動”，其最終產品是精制茶。因此，茶葉的采集和簡單加工，如農場或農戶對茶葉的炒制和晾曬，是食用農產品初加工行為，屬于《農產品質量安全法》調整范圍。精制茶加工屬于質監部門監管范圍。

 

　　二是豆芽。衛生部《關于制發豆芽不屬于食品生產經營活動的批復》（衛監督發〔2004〕212號）：“豆芽的制發屬于種植生產過程，不屬于《中華人民共和國食品衛生法》調整的食品生產經營活動”；國家質檢總局《關于對豆芽生產環節監管意見的復函》（質檢辦食監函〔2009〕202號）的答復：“......豆芽應屬初級農產品，建議其監管由農業部門負責”；浙江省地方標準《無公害豆芽》（DB33/ 625.1—2007）明確，豆芽“制發”是“指從洗豆開始至豆芽采收的過程”，有關“生產技術規程”、“質量安全要求”均由浙江省農業廳提出并歸口。據此，豆芽屬于《農產品質量安全法》的調整范圍。

 

　　此外，根據中編辦《關于明確中央廚房和甜品站食品安全監管職責有關問題的通知》（中央編辦發〔2011〕3號）規定， “對其他與中央廚房和甜品站屬于同類情況的食品安全監管問題，參照上述原則處理”的要求，由于豆芽制發是一種種植性質的生產行為，即使生產經營單位改變傳統的生產經營方式，以企業的形式實行規?；?、工廠化生產，只要生產經營性質沒有本質的變化，也仍然應當按照《農產品質量安全法》的規定由有關職能部門監管。

 

　　三是水產品。主要是水產品制發和冷凍加工問題。根據國家質檢總局《關于水發制品生產許可問題的復函》（質檢食監函〔2010〕1204號）和《關于速凍初級農產品生產許可問題的復函》（質檢食監函〔2011〕240號），水發水產品屬于“來源于農業的初級產品”；速凍魚、蝦、蔬菜等初級農產品，雖然采用速凍工藝，但性質上還屬于初級農產品，不屬于食品生產許可范圍。因此，兩類產品應當由其他有關職能部門監管。

 

　　四是動物畜禽褪毛。有關生豬頭等動物畜禽褪毛的監管職責分工，按照省局《關于對生豬頭褪毛監管職責問題的復函》（浙質法函〔2012〕116號）的文件執行。鑒于生豬頭屬農產品，對生豬頭進行褪毛凈化的行為屬于典型的農產品初加工行為，應當依照《農產質量安全法》、《食品安全法》等法律法規規定，由其他有關職能部門監管。其他有關動物畜禽褪毛的職責界定也應當參照上述要求執行。

 

　　3．根據行為定性劃分食品生產和現場制售。根據《實施辦法》第四十六條第二款，以及《食品生產加工小作坊質量安全控制基本要求》（GB/T23734－2009）的規定，面包糕餅、鹵味烤禽等現場制售形式的食品經營活動，以及在商場、超市、食品交易市場、休閑娛樂場所的現場制售活動，由法規規定的其他職能部門負責監管。對現場制售生產與銷售相分離情形的職責分工，《實施辦法》是直接依據市場或超市內外等進行劃分，沒有賦予質監部門對現場制售行為的監管職責。因此，無論各類現做現賣、前店后廠等現場制售形式活動是批發還是零售、是在市場和超市內還是外、生產與銷售是否相分離，根據一個主體以一個部門為主監管，以及國家行業分類縱向一體化的原則，均應當由其他有關職能部門監管。

 

　　但是，如果生產加工與銷售行為涉及兩個主體，或者個體生產者在銷售場所外采取工廠化、規模化生產形式，產品銷售不限于固定場所的，這類食品生產經營行為不是現場制售行為，則從事生產加工的個體生產者或企業應當取得生產許可證。

 

　　4．根據職責分工確定配送企業監管主體。根據中央編辦《關于明確中央廚房和甜品站食品安全監管職責有關問題的通知》，中央廚房和甜品站納入餐飲服務環節，將成品或半成品配送給本企業餐廳或外銷給其他企業等活動，由食品藥品監管部門統一監管；根據省政府辦公廳《關于部分領域食品安全監管職責的意見》關于集體用餐配送企業的監管規定，“即時加工、當餐供應的集體用餐配送企業，以及連鎖集中加工、配送半成品，在各門店作簡單加工后，提供餐飲服務的，由餐飲服務監管部門負責監管”。因此，食品成品或半成品餐飲加工配送企業，無論其是否內部配送，還是對外銷售、配售，均屬于餐飲服務。

 

　　此外，根據國家質檢總局《關于白切雞和叉燒產品生產許可問題的復函》（質檢食監函〔2011〕1140號），“企業生產白切雞、叉燒等肉制品無預包裝、無需標簽標注等制作，屬于規?；惋嫾庸?rdquo;，也是屬于上述中央廚房性質的餐飲服務行為。

 

　　5．根據部門職能劃分新資源食品、保健食品監管邊界。一是新資源食品、保健食品不屬于質監部門監管范圍。按照《食品安全法》第四十四條、《新資源食品管理辦法》（衛生部令第56號）、《關于進一步規范保健食品原料管理的通知》（衛法監發〔2002〕51號），以及省政府有關“三定”方案等規定，新資源食品、保健食品（包括原料）由衛生行政部門、食藥部門負責監管。二是企業生產已經公布的新資源食品由質監部門監管。按照衛生部《關于新資源食品管理有關問題的批復》（衛監督函〔2009〕280號），自2009年6月1日起，新資源食品公布后直接可以作為普通食品生產；國家質檢總局《關于新資源食品辦理生產許可有關問題的意見》（國質檢食監函〔2010〕461號），也明確食品企業生產新資源食品應該申請并辦理食品生產許可。三是保健食品及其原料不屬于質監部門監管范圍。按照《關于“黃芪”等物品不得作為普通食品原料食用的批復》（衛監督函〔2007〕274號）、《關于普通食品中有關原料問題的批復》（衛監督函〔2009〕326號）文件的規定，衛生部公布的《可用于保健食品的物品名單》中的物品不得作為普通食品原料，只能用于保健食品的生產。四是聲稱具有特定保健功能的食品不屬于質監部門監管范圍。根據《食品安全法》第五十一條的規定，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管，具體管理辦法由國務院規定。

 

　　三、依法查處食品無證生產行為

 

　　企業及小作坊未取得相關生產許可，擅自生產加工食品，應當嚴格依法查處，涉嫌犯罪的應及時移送公安部門。具體實施過程中需要從三個方面來厘清質監部門的職責：

 

　　1．無證生產違法行為的范圍。食品生產環節無證生產違法行為主要有七類：一是違反《食品安全法》第二十九條、《食品生產許可管理辦法》第三條的規定，食品生產企業未經許可從事食品生產活動的；二是違反《食品生產許可管理辦法》第十六條第二款的規定，企業未經許可機關確定食品生產許可的品種范圍出廠銷售試產食品的；三是違反《食品生產許可管理辦法》第十七條第二款的規定，企業出廠銷售經復檢不合格，未被許可機關確定為生產許可范圍的食品的；四是違反《食品生產許可管理辦法》第十七條第三款的規定，企業出廠銷售經復檢不合格，食品生產許可已按照有關規定注銷的食品的；五是違反《食品生產許可管理辦法》第三十條的規定，企業超出食品生產許可的品種范圍生產食品的；六是違反《食品生產許可管理辦法》第十九條第三款、第二十三條、第二十四條等規定，已取得食品生產許可證但被依法注銷的企業，繼續使用被注銷食品生產許可證生產食品的；七是違反《實施辦法》第二十九條第一款的規定，食品生產加工小作坊未經許可從事食品生產加工活動的；

 

　　2．無證生產違法行為處罰依據。一是按照《食品安全法》第八十四條的規定，食品生產企業有上述第一至第六項無證生產食品的違法行為的，依法沒收違法所得、違法生產的食品和用于違法生產的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。二是按照《實施辦法》第六十一條的規定，食品生產加工小作坊有上述第七項未經許可從事食品生產加工活動違法行為的，依法沒收違法所得、違法生產的食品和用于違法生產的工具、設備、原料等物品；違法生產的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上二萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍罰款。

 

　　3．無證生產違法行為查處與無照經營查處取締的關系。根據國務院《無照經營查處取締辦法》（第370號令）第四條第二款、第十七條，以及省政府辦公廳《關于進一步規范無證無照經營行為查處和監管工作的實施意見》（浙政辦發〔2010〕163號）的規定，對食品生產環節的無證生產行為，質監部門作為許可審批部門應當依照法律、法規賦予的職責予以查處。鑒于《食品安全法》第八十四條、《實施辦法》第六十一條已經對食品生產企業及小作坊無證生產行為規定了明確的罰則，質監部門應當嚴格按照兩個法律法規的規定進行查處。同時，根據《無照經營查處取締辦法》第十四條、《浙江省取締無照經營條例》的規定，以及中編辦《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》（中央編辦發〔2004〕35號）、省編辦《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》（浙編〔2005〕3號）等文件規定，該行政法規第四條第一款第（一）項至第（五）項“無照經營行為”或“違法經營行為”，屬于其他職能部門依法查處取締的職責范圍。而且，根據《食品安全法實施條例》第二十條、《實施辦法》第二十九條，以及《食品生產許可管理辦法》的規定，企業或小作坊申請食品生產許可，應當先進行名稱預核準登記，這是營業執照登記的一個環節，因而企業申請營業執照和生產許可并不是嚴格的證照先后關系，而是交叉并行的關系，所以，質監部門依法查處食品生產領域的無證生產行為，與其他職能部門依法查處取締無照經營行為并不矛盾，應當按照一事不再罰的原則，或者《食品安全法》第八十四條規定，依照各自職能和法律法規規定履行職責。

 

　　四、依法加強食品生產加工小作坊監管

 

　　《實施辦法》明確了小作坊的概念，并規定了以生產許可、目錄管理、食品標簽、監督抽查等為主要內容的監管制度；省局配套出臺的《浙江省食品生產加工小作坊生產許可管理辦法（試行）》、《關于編制食品生產加工小作坊允許生產加工食品目錄的意見》（浙質食發〔2011〕398號），明確了生產許可、目錄管理等具體要求。各地在依法加強小作坊監管工作中，應當履行的職責是：

 

　　1．統一摸排建檔。要抓住全省食品安全大整治百日行動的契機，依靠鄉鎮（街道）、村（社區）食品安全專管或協管人員在8月底前完成轄區內食品生產加工小作坊的重新摸排工作，在依據法律法規以及有關文件規范界定的基礎上，重新建立小作坊監管檔案，并統一錄入浙江省食品生產質量安全監測系統。具體內容參見“浙江省食品生產加工小作坊基本信息調查登記表”（附件1）。

 

　　2．明確設立條件。小作坊的設立條件應當符合《食品安全法》第二十九條第三款，以及《實施辦法》第二十八條、第三十一條、第七十條的規定。

 

　　一是生產加工場所衛生條件及設備設施布局符合《浙江省食品生產加工小作坊生產場所及設施衛生防護指南》。各地也可以根據當地實際，制訂區域性、行業性小作坊場所及設施衛生條件規范；

 

　　二是個體生產者采用傳統工藝技術生產加工低風險食品，符合保證食品安全的要求；

 

　　三是制訂進貨查驗、生產管理、標簽標識、檢驗管理等基本的食品安全管理制度，并切實貫徹執行。

 

　　3．實施目錄管理。編制公布允許小作坊生產加工的食品目錄應當符合《實施辦法》第三十一條和省局《關于編制食品生產加工小作坊允許生產加工食品目錄的意見》等規定。

 

　　一是目錄食品必須是采用傳統工藝、區域特色明顯的低風險食品。必須明確規定該類食品的類別及產品名稱、生產工藝、有關食品安全標準、限制區域等。

 

　　二是目錄食品由設區市質監部門制修訂。要逐步把當地符合食品安全國家標準或地方標準的傳統、低風險食品納入目錄范圍。沒有國家標準或地方標準的，不得納入目錄范圍，必要時應建議衛生部門及時制訂地方標準。

 

　　三是對生產目錄食品的個體生產者依法實施生產許可。對在目錄公布前已經存在的小作坊未取得生產許可證擅自生產食品的，應當責令限期整改取證，逾期未整改，以及目錄公布后新成立的小作坊未取得生產許可擅自生產食品的，應當按照《實施辦法》第六十一條的規定進行無證查處，并按照規定向相關部門通報信息。

 

　　四是對生產加工目錄以外食品的小作坊，應當依據《實施辦法》第三十一條的規定，責令停止生產，并及時向相關部門通報信息。必要時應建議按照規定增補目錄或由食安辦組織相關部門進行綜合整治。

 

　　4．嚴格生產許可。按照《實施辦法》第二十九條和《浙江省食品生產加工小作坊生產許可管理辦法（試行）》的規定執行，其中現場審核可以邀請鄉鎮（街道）食品安全專管或協管人員參加，申請小作坊生產許可證應當符合下列要求：

 

　　一是已經取得工商行政管理部門小作坊名稱預先核準通知書；

 

　　二是個體生產者的特征符合《實施辦法》第七十條的規定，已經界定建檔；

 

　　三是生產加工的食品應當在目錄范圍內，不屬于法律法規禁止生產加工的食品；

 

　　四是申請資料符合《浙江省食品生產加工小作坊生產許可管理辦法（試行）》的規定。

 

　　5．強化證后監管。對已經取得生產許可證的小作坊，要嚴格按照《實施辦法》第三十條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條等規定，加強監督檢查，督促業主履行食品安全主體責任，及時消除食品安全隱患。

 

　　6．加強綜合治理。小作坊監管是生產環節食品安全監管的難點之一，各地要按照《食品安全法》第三十條、《實施辦法》第三條和第二十七條等規定，以及國務院《關于加強食品安全工作的決定》（國發〔2012〕20 號）的要求，主動向當地政府提出鼓勵小作坊提升改造的政策措施，積極探索區域性、行業性小作坊的管理模式，逐步提升改造有條件的小作坊。同時，加強和食安辦、相關部門，尤其是鄉鎮（街道）的溝通協調，通報有關信息，指導鄉鎮配合做好摸排建檔、生產許可申請初審、日常管理等工作。

 

　　附件：浙江省食品生產加工小作坊基本信息調查登記表

 

　　浙江省質量技術監督局

 

　　2012年8月17日