【提出方】美國

【支持方】新西蘭、加拿大、阿根廷、巴西

【歐盟支持方】瑞士、埃及

【首次提出時間】1998年7月

【相關文件】G/TBT/Notif．97．766，G/TBT/W/78，G/TBT/W/104，G/TBT/W/115

【解決情況】歐盟堅持實施加貼標簽的指令

【糾紛簡介】

在1998年7．月的TBT委員會會議上，美國代表對歐盟關于在玉米和大豆等轉基因產品上加貼標簽的強制性規定表示關注。該法規要求如果食品或食品成分中包含轉基因DNA或蛋白質，就應在食品標簽上或成分表中注明“由轉基因大豆/玉米制造”字樣。歐盟聲稱此舉是為了保證最終消費者能了解到食品特性，如成分、營養價值、用途，與現有食品不同。

美國代表指出，盡管應該向消費者提供有用的信息，但歐盟法規無法起到這樣的作用。歐盟法規是建立在一個假設的基礎上的，即：由轉基因大豆或玉米生產出的以及含有轉基因DNA或蛋白質的食品或食品成分與傳統食品不同，如果在食品加工過程中破壞了DNA，則該食品便與傳統食品相同，因為食品成分中不再含有轉基因的蛋白質。但是，歐盟法規中并沒有說明含有轉基因DNA或蛋白質的食品與傳統食品在成分、營養價值等方面有什么具體不同，歐盟也沒有以任何方式說明該法規旨在防范轉基因食品對人類或動物健康造成的任何風險。美國方面認為，轉基因食品在成分、營養價值等方面與傳統食品沒有什么不同，因此，對歐盟"為最終消費者提供正確信息"的立法目的提出質疑，同時也認為按該法規的規定加貼標簽會導致對消費者的誤導。

美國代表指出，通常產品標簽是為了說明產品的特征的，如果產品的特征與傳統產品沒有不同，就不需要加貼特殊的標簽。例如櫻桃番茄也是轉基因技術的產物，但就不需要加貼特殊的標簽，因為它與其它番茄沒有顯著不同。美國不認為只含有轉基因DNA或蛋白質就足以說明該產品與傳統產品在成分、營養價值或用途上不一樣。

美國代表指出，如果按照歐盟的邏輯，用任何基因改良技術，如化學突變，生產的食品都與傳統食品不同，都應該加貼特殊標簽。但歐盟法規并沒有對這些產品做同樣的規定。

美國還代表指出，美國對轉基因食品以及用化學、輻照等其它生物多樣性技術生產的產品均不要求加貼特殊標簽。只是對那些用現代生物技術生產的，成分、儲藏、使用、安全等性能發生顯著改變的食品才要求加貼特殊標簽。美國鼓勵企業公布轉基因食品的信息，但并不認為提供這樣的信息在實踐當中有很強的可操作性，尤其對于那些原料來源于不同渠道的混合產品或加工食品來說就更是如此。美國認為加貼特殊標簽無法為消費者提供更多的安全保護，反而會將相應的費用轉嫁到消費者身上。額外的標簽不但不會使消費者了解更多的情況，而且會有誤導的作用。

美國代表認為如果要區分轉基因產品和非轉基因產品，只能建立兩個平行的儲藏、運輸和加工渠道，這將給生產商和銷售商增加很大的負擔。如果歐洲的消費者確實需要確認自己選擇的食品不是轉基因產品，她建議在食品標簽上標注"可能含有"的字樣，而不必對所有產品進行測試。

美國代表指出，歐盟法規中雖然承認有必要進行測試，但并未提出測試的方法、時間和頻率。實際上還沒有哪種測試能證明食品中含有轉基因DNA或蛋白質。現在有一些針對DNA和蛋白質進行的測試，但僅用于研究目的，而且既耗費時間成本又很高。

歐盟法規也承認應設立一個限量標準，但在法規中并沒有這么做。沒有限量就會不可避免地導致測試標準經常變化、無法預測，這樣就很有可能因檢測方法的改變而需要對已檢測過的材料進行重復檢測。在這種情況下，很難保證對該法規的執行是非歧視性的。

美國代表指出，歐盟于1997年12月12日就該法規草案向世貿組織進行了通報，美國針對該法規的目的和在執行當中的實際情況提出了意見，但歐盟并沒有考慮這些意見。美國認為歐盟此舉將對玉米和大豆的國際貿易制造不必要的障礙，而且會對其它食品和農產品法規開創一個很不好的先例。她要求歐盟對其行為做出解釋。

新西蘭代表對美國的許多觀點表示支持，他認為對轉基因食品與常規食品的區別應建立在基于科學數據的風險評估的基礎上。對二者的區分及由此導致的測試會給生產商和消費者帶來沉重的負擔。

加拿大代表發言支持美國和新西蘭的觀點，他認為歐盟法規沒有說明轉基因食品與常規食品在成分、營養價值、用途等方面有什么不同，消費者也無法從標簽上看出兩類食品有什么不同。向消費者提供關于生物工程和轉基因食品的清晰、準確的信息是對的，但目前消費者已被誤導。1997年對各國消費者了解生物工程的情況所做的研究表明，三分之二的歐洲消費者不知道非轉基因食品中也含有基因，50％的人不知道食用轉基因食品不會導致人類基因組成的變化。在這種情況下，按歐盟法規的規定，將轉基因食品作為一個產品種類劃分出來，會加重消費者對生物工程的錯誤認識。

加拿大代表指出，為了執行法規，歐盟準備制定轉基因DNA和蛋白質的檢測方法。現行的貿易規則鼓勵各國使用國際上普遍承認的檢測方法，如果要采用新方法，應召開國際會議研究該方法、對有關實驗室進行認證、在權威刊物上公布該方法。加拿大懷疑歐盟是否能按這個程序運作以得到國際認可，因為相關的檢測方法還處于早期試驗階段，但市場上的轉基因食品會在今后幾年不斷增加。

歐盟代表辯解說，歐盟將是否與傳統食品相同作為是否加貼特殊標簽的標準。歐盟所說的"相同"與美國所說的"相同"不是一個含義。美國所說的"相同"是指實質相同，這也是OECD為評估安全性所采用的一個術語。但食品標簽并不只提供安全信息，歐盟所使用的"相同"一詞旨在區分"表面上不同"的新奇食品和傳統食品。就這個含義而言，含有轉基因DNA或蛋白質的食品與傳統食品"表面上不同"，因為它并非來源于天然物種。歐盟不能同意美國關于二者之間沒有客觀差別的論斷。

關于美國提出的使用"可能含有"字樣的建議，歐盟代表表示該字樣不能用于提供給最終消費者的產品，但可以用于散裝貨。

在1998年9月的TBT委員會會議上，美國代表指出歐盟法規在執行過程中會對進口商品造成歧視并對國際貿易產生不必要的障礙。美國代表認為，對轉基因食品加貼標簽與其說是為消費者提供信息，不如說會誤導消費者，而且這樣做還會提高產品成本。美國方面沒有信息能夠支持轉基因食品與，傳統食品在成分、品質、安全性等方面不同這個結論。如果認為"基因不同"的食品與傳統食品不同，那么就應對所有這類食品加貼標簽，無論它是用改變基因還是用傳統繁殖方法制造的。

美國代表指出歐盟法規及隨后對美國所提意見的答復都沒有保證對該法規的執行會是非歧視性的。歐盟聲稱，“確定食品或食品成分是否是轉基因產品并不總意味著需要進行測試，提供商品的信息可能也就夠了，歐盟將列出一個確信不含有轉基因成分的‘陰性’食品清單。歐盟采取措施鼓勵研究轉基因食品或食品成分的檢測方法”。但是現在既沒有這樣的清單，也沒有商業化的檢測方法，卻需要將運往歐盟的商品區分為轉基因產品和非轉基因產品。

美國代表指出，美國關注的并不只是歐盟法規的執行情況，還包括它為今后法規制定開創的先例。日本農業部和外交部就正在考慮制定類似的標簽要求。

阿根廷代表發言認為歐盟的答復并沒有消除其它成員的疑慮。他指出歐盟法規是建立在轉基因食品與傳統食品不同這一假設基礎上的，但法規中又沒有說明轉基因DNA和蛋白質的存在如何改變了食品的性質。對轉基因食品加貼特殊標簽沒有科學依據，且對轉基因食品的貿易產生了十分不利的影響。只對轉基因食品加貼特殊標簽而不對其它生物工程的產品做同樣要求形成了對其它技術的歧視。

阿根廷代表指出，歐盟法規并沒有規定需要檢測哪種蛋白質或DNA的哪一個片段。現代技術能夠控制的DNA的種類和數量與日俱增，對其進行檢測將對外貿商造成沉重負擔，如果象歐盟答復中說的那樣，這些法規將為以后制定食品標簽要求建立一個模式，情況就會更為嚴重。

阿根廷代表指出，現在執行歐盟法規有以下幾個問題：(1)用以確定轉基因物質限量的數據和機制并不明確；(2)出口國需要對食品的生產和銷售程序進行改變，這就加大了出口成本：(3)加貼標簽的費用會被轉嫁到消費者身上，消費者多掏錢的同時卻無法得到關于食品安全的更多信息；(4)歐盟法規將迫使第三國的生產商建立一個類似的機制以追蹤產品的來源，包括確定產品來源的農場，確定儲藏和運輸方式，制定包裝、標簽、銷售要求等，這都不可避免地要增加產品的成本。

因此，阿根廷代表認為歐盟應馬上公布制定該法規的科學依據，以說明該法規確實對消費者有好處，而不只是對國際貿易的障礙。

巴西代表支持阿根廷的觀點，她指出在生物多樣性公約的框架內正在就生物安全議定書進行談判，這個談判將涉及轉基因食品問題，在這個階段對轉基因食品制定任何標簽要求都是不成熟的，明智的做法應是等待談判的結果。

加拿大代表重申了上次會議的觀點。

瑞士代表指出，由于在世界的不同地區，文化、價值觀存在差異，對生物技術的態度也就各不相同，因此對食品，尤其是新奇食品(如轉基因食品)的認知和接受程度在不同社會、不同的健康管理部門及不同的消費者群體之間差異很大。在歐洲進行的調查表明，消費者強烈要求政府對轉基因食品加貼標簽的問題進行干預，消費者堅持要求在購買產品時能夠正確了解產品的相關特性。在討論轉基因食品貿易時應考慮上述因素。

瑞士代表贊同歐盟的觀點，即轉基因食品與傳統食品不同。因此，要求轉基因食品加貼不同的標簽不違反《TBT協定》的原則。相反，加貼標簽與其它更具有貿易限制性的措施相比還促進了貿易。向消費者介紹產品的成分和性質是《TBT協定》第2．2條允許的合法目標。瑞士承認在制定標簽法規時，世貿組織的非歧視、透明度等規則和原則應予遵守，就轉基因食品標簽而言，這些規定也應適用于檢測程序。

在1999年3月的TBT委員會會議上，歐盟代表指出，依據有關科學評估，歐盟相信轉基因DNA和蛋白質在食品和食品成分中的存在，是區別轉基因產品和傳統產品的最好標準。因此轉基因食品和食品成分在標簽方面不再與傳統食品和食品成分相同。歐盟已經決定草擬一份不含轉基因物質的食品和食品成分的清單，有關法規將這些食品和食品成分視為與傳統食品和傳統食品成分相同，因此不受有關標簽要求的限制。草擬該清單將以科學評估為基礎。

對于分析方法，歐盟代表認為，要設定限量，首先要確認所采用的檢測分析方法。歐盟有關部門和各成員國已經為此采取了多項措施。歐盟代表認為檢測轉基因DNA和蛋白質的方法已經存在，他期待在協調已有的檢測方法方面盡快取得進展。但是，對這些檢測方法的確認需要時間。歐盟有關部門正積極參與這一領域的國際合作，并認真考慮所取得的成果。

歐盟代表指出，歐盟有關部門正在考慮制定轉基因DNA和蛋白質的限量，低于該限量，對標簽不作要求。

歐盟代表通報TBT委員會，歐盟已于1998年9月1日起實施要求對含轉基因DNA或蛋白質的食品和食品成分加貼標簽。歐盟代表指出，該法規并不妨礙經營者自愿在產品標簽上進行標注的權利，前提是符合歐盟相關規定，不誤導消費者。

歐盟制定了標簽的標準格式，以幫助消費者了解情況，做出選擇，并避免經營者產生歧義和模糊認識。標簽必須使用如下用語：“由轉基因大豆生產”，或“由轉基因玉米生產”，或“含由轉基因大豆/玉米生產的成分”。這些用語必須用括號標在食品成分表中的有關食品成分之后。

美國代表歡迎歐盟的答復，并要求盡快公布歐盟批準進口的轉基因產品清單和歐盟的鑒定、認證方法。但是，美國代表團對歐盟執行有關法規的實際問題表示關注，并對歐盟認為含有轉基因DNA或蛋白質的食品與傳統食品不同的觀點表示關注。美國代表認為，存在通過轉基因方法產生DNA或蛋白質，并不足以表明該食品在成分、營養價值或用途等方面與傳統食品不同。

美國代表指出，歐盟曾向TBT委員會保證制定一份不需要進行標記的轉基因產品清單。但是，在有關法規已經實施六個月之后，歐盟仍未提供任何清單。美國代表指出，沒有清單，美國的出口食品必須通過認證確定是否含有轉基因物質。美國代表同時指出，沒有檢測轉基因DNA或蛋白質存在的分析方法和限量，就不可能對美國向歐盟出口的不含有轉基因物質的食品進行認證。在這一方面沒有操作指南，就不可能有效執行歐盟的標簽指令，從而引起混亂和不必要的貿易爭端。

加拿大代表對歐盟關于轉基因標簽的規定可能引起的貿易糾紛表示關注，并重申了前幾次會上的觀點。

加拿大代表還指出，歐盟認為通過標明食品已經改變特性，可以給消費者提供有關食品成分的信息。他要求歐盟解釋“由轉基因大豆生產”這一表述如何能提供關于食品成分或特征的信息。在大豆的實例中新的基因特性為抗除草劑。但是，這一信息并未出現在標簽上。他不清楚消費者通過標簽上的幾個字會得到食品安全方面什么定性或定量的信息。他說加拿大支持向消費者提供有關生物技術和轉基因食品方面準確、易于理解的信息。但是，他質疑象轉基因這種復雜、技術性強的生產方法怎能用標簽上的幾個字來解釋。

加拿大代表指出，檢測方法問題已經開始影響加拿大的公司，據報道歐盟的公司以含轉基因物質為由測試并拒絕加拿大的產品。他認為，盡管這些市場活動并不一定是歐盟標簽法規的直接后果，但它表明在缺乏國際認可的檢測方法的情況下這種事情的確可能發生。

在1999年6月的TBT委員會會議上，加拿大再次重申了前幾次會議上提出的觀點。

美國代表同意加拿大意見的同時表示，有關轉基因產品的技術法規數量迅速增多，1995-1996年兩年間只有一份TBT通報是關于轉基因食品的，1997-1998兩年有5份通報，而1999年前5個月就已經有5份TBT通報涉及這項新興技術。同時，對這些技術法規必要性的爭議也在增多。盡管轉基因產品和標簽只是《TBT協定》所涉及范圍的一小部分，但是轉基因產品涉及到大量的國際貿易和眾多的農產品和食品。她敦促TBT成員參與食品法典委員會制定有關國際標準的工作。

歐盟代表答復說，歐盟認為在食品成分中存在轉基因蛋白質或DNA無疑構成了轉基因產品和傳統產品的區別，這是可以做出科學驗證的。因此，他認為歐盟轉基因標記規定是有科學依據的。

歐盟代表認為，歐盟轉基因標簽的合理性在于科學地向消費者提供最大限度的信息。至少在歐洲，消費者關注轉基因食品，強烈要求區分轉基因食品。歐盟將堅定地實施轉基因標簽計劃。歐盟代表希望與加拿大、美國或其他國家就有關細節問題或存在的難點舉行進一步的討論。

在1999年10月的TBT委員會會議上，加拿大代表再次對一些國家準備實施強制性轉基因標簽的規定表示關注。他提請關注加拿大政府宣布的轉基因食品自愿性標簽計劃，這種方法對貿易的影響較小。

在2000年2月的TBT委員會會議上，埃及代表表示，為了保護消費者的利益，要求經過生物手段處理的產品加貼標簽可能是向消費者提供相應信息的一個好辦法。

【評析】

轉基因食品的問題是一個十分敏感而復雜的問題，而且是一個尚在探討、研究的問題，目前尚沒有定論。比如，它是否與傳統食品在成分、營養價值等方面完全相同，其安全性評價等問題，仍是一個很難給出明確結論的問題。在TBT委員會會議上發生的一般糾紛，往往是幾個成員同時反對一個成員的某項措施。但在這個糾紛中則是各成員分為兩個陣營，“原訴方”和“應訴方”爭論激烈，又都有一些支持者。這也說明轉基因問題尚無法定論。

客觀地講，美國和歐盟的訴詞和辯詞都有一定的道理，歐盟認為轉基因食品在加工原料上與傳統食品不同，因此，在食品標簽上應該標明。但美國認為，對這種不同尚沒定論，況且目前缺乏檢測轉基因食品的手段，又無法在加工渠道管理上將轉基因食品和非轉基因食品分開，此外，檢測還增加了食品的成本，成本的增加無疑會轉加到消費者身上。這幾方面的因素說明，目前在轉基因食品上采用標簽措施尚不可行，必然對貿易產生影響。