隨著經濟全球化和貿易自由化進程的加快，在政治社會多元化、貧富差距依然存在、現行法律法規和道德規范還不足以確保食品安全達到統一標準的情況下，對食品安全實施區域化管理是目前乃至今后一段時期的必然選擇。近幾年來，我們圍繞食品安全區域管理進行了一些研究和探索，初步構建了一套適合中國國情的出口食品安全區域化管理新模式。現結合食品安全區域化管理的探索和實踐談一點粗淺認識。

    一、食品安全區域化管理是歷史發展的必然趨勢

    自從人類有了火的發明即揭開了食品安全管理的序幕，從原始部落的火烤食物到今天的食品精細加工，人類圍繞食品安全管理一直在不斷的探索和追求。進入20世紀，隨著歐美等發達國家食品工業的快速發展，繼歐共體1964年（64/433/EEC指令）制定了《關于鮮肉生產和銷售的衛生管理》之后，1969年聯合國食品法典委員會又制定出臺了《食品衛生通則》，食品安全管理逐步邁向規范化、科學化、法制化管理的軌道，由此推動了食品安全管理的三次浪潮。

    第一次浪潮是20世紀80年代，基于食品法典委員會制定的《食品衛生通則》，在世界范圍內掀起了推行良好衛生規范（Good Hygienic Prac?鄄tices, GHP）的浪潮。我國出口食品為適應國際市場的需求，從1983年始在出口食品加工企業探索推行良好衛生規范，并結合我國食品工業的現狀研究制定了我國《出口食品廠、庫最低衛生要求（試行）》，于1984年10月15日頒布實施，從此在全國范圍內對出口食品生產加工企業和庫存設施實施了衛生注冊、登記制度。在此浪潮的推動下，我國出口食品由初級原料性食品逐步向加工食品過渡，促使出口食品企業的生產加工衛生設施邁上了一個新的臺階。

    第二次浪潮是20世紀90年代，在世界范圍內掀起了推行HACCP的浪潮。早在20世紀60年代，美國在致力于發展空間載人技術的過程中，為確保宇航食品的安全，科學家在宇航食品的加工過程探索建立了一套“危害分析與關鍵控制點（HACCP）”管理體系，隨后HACCP在美國被逐步應用于民用食品，但在這個時期其應用的范圍仍有一定的局限性。到20世紀90年代，HACCP逐步被一些發達國家和國際組織納入法規，由此開始了在世界范圍的廣泛推行。

    第三次浪潮是進入21世紀以來，在世界范圍內針對食品安全推行風險分析方法(Risk Analysis-RA)的浪潮。這是基于HACCP原理對食品安全風險因素進一步認知和定位的過程。隨著人們對食品安全風險因素的不斷認知，食品安全概念得到強化和外延，基于風險分析建立的監控機制和法律體系逐步趨向完善。特別是1999年比利時、荷蘭、法國、德國因二口惡英污染導致畜禽類產品及乳制品含高濃度二口惡英的事件相繼發生后，國際社會對食品原料在種植、養殖過程可能存在的潛在風險引起了高度重視，隨著瘋牛病、禽流感的不斷暴發以及各種農獸藥殘留的不斷檢出，人們對食品安全的擔憂幾乎達到了恐怖的程度。各國相繼出臺一系列食品安全法規，加強了食品安全風險分析和控制。隨著風險分析方法的推廣應用，揭示的食品安全風險越來越多，食品安全問題進一步引起了社會各界的高度重視，各級政府和立法機構加大了食品安全法規的建設力度，由此進入了一個通過風險分析為立法提供依據，通過立法進一步加強食品安全管理的時期。風險分析方法的推廣應用引導了食品安全風險概念的強化和拓展，促進了人們對食物鏈潛在安全風險的認知，掀起了食品加工業向法制化管理邁進的浪潮。

    由此，我們不難發現：食品安全管理發展到現在，經歷的三次浪潮主要是靠理論和實踐的推動。但是，當食品安全管理步入法制化軌道后，就必須進一步明確責任主體，依靠政府推動。由于不同區域經濟、文化、社會治理結構可能存在差異，在現階段或今后一段時期，不同區域的食品安全狀況不可能完全一致。因此，在政府的主導下加強食品安全區域化管理或實施區域認證是歷史發展的一種必然趨勢。

    二、食品安全區域化管理是食品安全的治本之舉

    人們已經認識到，食品安全風險不僅來自加工、流通環節，更重要的是來自食品原料在種養殖環節的污染。為此，許多國家提出了“從農田到餐桌”、“從養殖到刀叉”的食品安全控制理念。近幾年，良好農業規范（GAP）和危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系之所以得到了廣泛推廣和普及，很重要的原因是二者都體現了對建立和完善管理體系的重視和關注。但是，無論GAP或HACCP強調的均是食物鏈某一個環節的體系建立，GAP強調的是某個農場的體系，HACCP強調的是某個生產加工企業的體系，二者只是食物鏈的兩個關鍵環節，并未構成一個有機整體。現行的食品安全源頭管理理念和“公司+基地+標準化”的管理模式，僅是提供了一種思維方式和在特定條件下的運行機制，并沒有從體制上解決食品安全的根本問題。因此，要從根本上加強食品安全風險的控制，有必要建立一種覆蓋整個食物鏈的食品安全控制體系。區域化管理體系的建立就是基于這一出發點開展的探索和嘗試，其目標是“建立一個體系，構筑三道防線”。

    “建立一個體系”，是指建立一個由政府主導的能夠覆蓋食物鏈各環節的食品安全控制體系。具體模式是“兩導三動”，即“政府主導，科學引導，龍頭帶動，部門聯動，全民行動”。所謂政府主導，就是要求地方政府切實負起食品安全責任，履行對消費者健康安全的擔保；科學引導，就是要求政府及有關職能部門樹立科學發展觀，正確引導農民科學生產，樹立環保意識，減少農藥、獸藥、化肥等可能對食物鏈構成的源頭污染；龍頭帶動，就是要發揮食品加工企業的龍頭帶動作用，在原料基地的建設以及食品生產加工環節的自檢自控方面發揮積極作用；部門聯動，就是要整合行政管理資源，突破傳統的行政管理模式，形成合力，建立和完善一套務實高效的食品安全管理機制；全民行動，就是要加強食品安全知識的宣傳和培訓，提高全民的食品安全意識，在食品生產、加工、消費等環節構筑食品安全屏障。

    “構筑三道防線”是指在食品安全區域化管理體系逐步建立和完善的基礎上，在區域內采取三項具體控制措施。一是對區域內的種植基地或養殖場合理規劃布局，并實施備案管理，加強食品原料的源頭控制，構筑食品安全的第一道防線；二是對區域內的食品加工企業派駐檢驗檢疫官或實施巡回監督，加強食品生產加工過程的安全衛生控制，構筑食品安全的第二道防線；三是通過殘留監控計劃的實施以及企業和區域實驗室的檢測把關，掌握食品安全風險動態信息，及時啟動預警機制或采取風險控制措施，構筑食品安全的第三道防線。

    通過食品安全區域化管理體系的建立和“三道防線”的構筑，消除食物鏈各環節可能存在食品安全隱患，把食品安全風險控制在最低程度。

    三、食品安全區域化管理是中國特色農業現代化道路的具體實踐

    黨的十七大明確提出，要“堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為首要任務”，“走中國特色農業現代化道路”。我國是一個人口眾多的發展中國家，農村人口仍占多數，基本國情決定了發展農村經濟在構建和諧社會、加快推進社會主義現代化進程中的重要作用。同時，我們也必須面對我國“農業基礎薄弱、農村經濟發展滯后的局面尚未改變”的客觀現實，努力探索“走中國特色農業現代化道路”。建立和完善食品安全區域化管理體系，本身即是對中國特色農業現代化道路的有益探索，可對新農村建設發揮積極的推動作用。

    （一）加強企業與農民合作，促進城鄉經濟一體化新格局的形成

    食品安全區域化管理的出發點是建立和完善一套從原料種養殖到生產加工、經營、消費等各環節的食品安全控制體系，落腳點是推進農業標準化生產，加快農業現代化進程，實現食品安全的源頭治理。由于食品的原料主要來自農田、養殖場、水域，加強食品安全的控制必然要涉及到原料的源頭管理。近幾年，很多食品加工企業為了確保產品的安全，不得已延長產業鏈，紛紛到農村租賃、承包土地建起了農場或養殖場。這樣做的結果，雖然對食品加工企業的產品安全有一定的保障作用，但卻違背了社會分工原則。企業主在經營企業的同時還必須學會種地、養殖，無形之中會增加企業的產品成本。更重要的是由于企業主通過各種方式對土地的租賃或占有，擠壓了農民的生存空間，增加了社會的不和諧因素。建立食品安全區域化管理體系，可以從機制上解決目前存在的這些矛盾。

    首先，食品安全區域化管理體系的構建是在政府主導下對社會資源的合理規劃、有效整合及科學利用。在不改變農村土地承包制的前提下，由政府組織農民和有關食品加工企業通過合同、協議等形式建立互利共贏的機制，實現土地的連片種植或集約化養殖，由食品加工企業根據產品開發需求下訂單，農民按照訂單組織生產種植、養殖，龍頭企業負責統購統銷。真正實現了由小農經濟向現代化定單農業的轉變。

    其次，由于食品加工企業對農業的反哺及帶動作用，促進了食品產業鏈的健康發展。訂單農業確保了農產品銷售價格及銷售渠道的穩定，同時也解除了食品加工企業辦農場的煩惱。通過連片種植基地的建設,有效解決了分散建設基地中返租倒包土地及管理費用過高、因建設隔離帶占用土地過多等問題,大大降低了基地建設成本。據初步測算,實施區域化建設之后,每建設一個300畝的基地,可節約土地7.8%，節約基礎投入130多萬元，節約管理成本10萬元/年。既保證了農民的利益，又減少了企業的負擔。形成了以工促農，以城帶鄉，城鄉經濟社會發展一體化的新格局。

    （二）推動產業結構調整，提升土地資源使用價值

    我國是一個人均占有土地資源極少的國家，目前是以約占世界20%的人口，擁有全球7%的土地面積。建立食品安全區域化管理體系，很重要的一點就是有利于農業標準化的推廣和科技成果的轉化，從而最大限度地開發和保護土地資源，優化投入產出結構，提高單位農田產量和產品價值。由于區域化管理倡導的是連片種植的定單農業，在農作物的品種選擇、生產管理以及價值評估等方面都趨向規范化和科學化。特別是在農藥、獸藥、化肥等農業物資的使用管理方面，建立了農資流通企業信用檔案和質量保障賠償制度，對農獸藥進行定期檢測、風險評估、合理推薦使用等措施，科學指導農民對農獸藥、添加劑的使用，形成農獸藥產、供、銷、用的全封閉、無縫式管理鏈，有效提升區域內農業化學投入品的綜合管理水平，營造出安全可靠的農產品生產“大環境”，從根本上解決食品原料農獸藥殘留及其他化學品污染問題。在食品安全區域化管理體系中，食品加工企業發揮著龍頭帶動作用。企業是鏈接市場與農業的關鍵環節，市場需求變化要通過企業與農民簽訂的訂單傳導給農民，從而引導農產品結構的適時調整；市場的需求推動企業產品結構的調整，企業的產品結構調整推動農產品的優化和價值提升。

    （三）優化資源配置，完善農業社會化服務體系

    食品安全區域化管理體系的建立，是對區域內社會資源的優化配置。具體表現在以下兩個方面：

    1.對政府資源的優化配置。食品安全區域化是以政府為主導的管理體系，如何發揮政府的管理和服務職能顯得尤為重要。在目前我國的行政管理體制中，涉及到食品安全和農業生產、經營的部門很多，職能交叉或銜接不到位的現象客觀存在，在一定程度上制約了政府職能的發揮。建立食品安全區域化管理體系，就是要在不增加編制的情況下，通過優化政府職能機構設置、明確職責定位，實現政府管理與服務職能的新突破，本著務實、便民、高效的原則設立食品安全管理部門，統一負責食品產業鏈各環節的組織、協調及管理工作。

    2.對農業社會化服務資源的優化配置。食品安全區域化管理體系的建立，逐步使食物鏈生產、加工、經營等各環節走向規范、有序的狀態。在政府的主導下，農業社會化服務資源得到了進一步優化配置。

    一是建立了農業生產技術咨詢服務機制。政府整合有關部門科技資源組建了農業專家隊伍，通過熱線電話、網站及農作物門診、獸醫站等多種途徑,解答農民疑難問題，指導農民科學種植、養殖；通過舉辦培訓班、電視講座等多種形式普及食品安全知識，提高全民的整體食品安全意識。

    二是統一規劃布局區域內檢測實驗室。加強食品安全控制離不開實驗室的技術支撐，但是實驗室的盲目建設和無序競爭必然會導致社會資源的極大浪費。在建立食品安全區域化管理體系后，政府通過政策引導及重點扶持，有效的整合了區域內的檢測資源，最大限度的發揮了現有檢測設施的技術支撐作用，避免了不同企業、不同部門重復建實驗室造成的社會資源浪費。

    三是建立和完善了農業生產物資的配售機制。農業生產物資的配售是農業生產的一個關鍵環節，特別是農業化學品的配售、使用，直接關系到農產品的食用安全。在區域化管理體系建立之前，農資的配售主要依賴于各種不同的市場渠道，在缺乏有效管理的狀態下，假種子、假農藥、假化肥時常對農民的利益造成嚴重損失，甚至對食品安全構成嚴重威脅。建立食品安全區域化管理體系后，對農業化學投入品實行區域準入制度。凡在區域內銷售使用的農業生產物資，特別是農業化學投入品，均由政府有關部門對其生產企業進行風險評估并登記備案。