關于有效應對職業索賠職業舉報行為維護營商環境的指導意見

各區市場監管局、政府法制辦、12345市民服務熱線辦、公安分局：

近年來，以職業索賠、職業舉報為主要表現形式的私益性職業打假呈現團伙化、專業化、規模化、程式化的特征和趨勢，不僅嚴重困擾企業、影響營商環境，而且濫用投訴舉報、信息公開、復議訴訟等權利，大量擠占有限的行政資源和司法資源。在食品領域“夾帶”“掉包”“造假”后再索賠或舉報的情況時有發生，已涉嫌構成違法犯罪。為有效應對“以打假為名、行牟利之實”的職業索賠、職業舉報行為，維護良好的營商環境、市場環境和消費環境，促進社會誠信建設，現結合本市實際，提出以下指導意見：

一、總體要求

（一）堅持依法行政。

應對職業索賠、職業舉報行為要突出法律思維和法治方式，堅守依法行政的底線。有關行政管理部門在處理職業索賠、職業舉報類訴求過程中，要強化責任意識、擔當意識，在現有法律法規框架內用足用好各類法律資源和手段。

（二）突出分類管理。

本市鼓勵公益性職業舉報行為，規范和治理影響營商環境的私益性職業索賠、職業舉報行為，嚴厲打擊職業索賠、職業舉報過程中存在的涉嫌敲詐勒索、詐騙、濫用投訴舉報權等行為。在投訴處理、行政處罰、行政復議等各環節，落實對職業索賠、職業舉報行為的分類管理、分類指導。

（三）強化綜合施策。

要針對職業索賠、職業舉報行為明顯泛濫、數量急劇增長的情況，深入分析原因，突出問題導向、需求導向、效果導向，處罰與教育相結合，降低廣告宣傳、標識標簽等領域違法行為發生率；著力從制度供給、行政執法、行刑銜接、司法保障、信用管理等各方面治理職業索賠、職業舉報行為，形成齊抓共管、綜合治理的工作格局。

（四）倡導誠實信用。

通過宣傳培訓、指導約談、行政處罰等多種方式，著力督促經營者落實主體責任，嚴格執行各類標準，推動企業知法守法、誠信自律。宣傳正確的消費理念，倡導誠信消費、理性消費、依法維權，營造誠實守信的市場環境和消費環境，共同為推動高質量發展、服務高品質生活做出貢獻。

二、建立投訴舉報異常名錄

（一）明確甄別職業索賠、職業舉報行為的標準。

判斷職業索賠、職業舉報等行為應當根據是否以牟利為目的、是否因生活消費需要、是否知假買假、購買商品是否明顯超出合理消費數量、投訴舉報的數量、相關行政復議和訴訟的數量等進行綜合判斷。對確認為職業索賠、職業舉報行為的，納入本市投訴舉報異常名錄。相關標準由市工商局牽頭制定。

（二）投訴舉報異常名錄信息的主要內容。

主要包括但不限于：姓名、身份證號、聯系電話、聯系地址、投訴舉報數量、政府信息公開申請數量、復議或者訴訟數量、向紀檢監察部門舉報數量、主要反映問題、涉及領域或商品服務類別等內容。市場監督管理部門等在處理職業索賠類投訴過程中，要落實投訴實名要求，嚴格核實其身份信息；對具名舉報且共用同一手機號碼等聯系方式的，可以核實舉報人相關身份信息。采集和利用投訴舉報異常名錄過程中，應當依法保護投訴舉報人的個人信息和隱私。

（三）依據投訴舉報異常名錄，落實分類管理。

市、區兩級相關部門定期梳理、完善投訴舉報異常名錄。在處理投訴舉報、信訪、信息公開、行政復議、行政訴訟、監察事項時，要對職業索賠、職業舉報行為重點關注，與普通消費者或者舉報人進行適當區分。合理設置舉報獎勵的范圍，對投訴舉報異常名錄內相關舉報一般不予獎勵（可能引發食品安全事故或者涉嫌犯罪的除外）。對職業索賠、職業舉報過程中存在的失信行為，依法加強聯合信用懲戒；對確認構成敲詐勒索、詐騙的相關人員，按照《上海市社會信用條例》的有關規定，納入嚴重失信主體名單。

三、建立應對職業索賠、職業舉報行為的跨部門協作機制

（一）建立市級職業索賠職業舉報行為綜合治理聯席會議。在市政法委的指導下，市工商局、市政府法制辦、市市民服務熱線辦、市公安局、市質量技監局、市食藥監局、市物價局成立聯席會議。

（二）利用信息化手段，建立市區兩級、相關部門參與的共享數據信息渠道，實現投訴舉報異常名錄信息以及相關投訴舉報、行政處罰工作信息的共享和互通。

四、調解職業索賠類消費投訴的原則

（一）依據《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》《最高人民法院辦公廳對十二屆全國人大五次會議第5990號建議的答復意見》的精神，調解職業索賠類投訴。

（二）嚴格按照《上海市市場監督管理投訴舉報處理程序規定》中關于投訴受理要件、終止處理、現場調解、終止調解等相關規定，對職業索賠類投訴依法把好受理關口，強化程序意識，避免程序瑕疵。

（三）準確理解和適用懲罰性賠償責任。針對工商、質監、食品、價格等各領域的職業索賠類消費投訴，運用《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》和《上海市消費者權益保護條例》關于“故意”為欺詐構成要件的要求以及《食品安全法》第一百五十條第二款的規定，進行調解工作。

對職業索賠、職業舉報中反映廣告、宣傳中存在“虛假或者引人誤解的宣傳”并要求認定消費欺詐行為的，依法適用《廣告法》《反不正當競爭法》，不宜輕易認定構成欺詐。

五、加強對行政執法工作的指導

（一）突出過罰相當原則，合理行使行政處罰裁量權。在行政處罰過程中堅持“處罰與教育相結合、過罰相當”的原則，依法用好警告、責令整改等手段。要綜合運用《行政處罰法》和《食品安全法》《廣告法》《反不正當競爭法》等法律法規的規定，按照《行政處罰法》第二十七條的規定，制定、完善和落實涉及食品、廣告、不正當競爭等領域的行政處罰裁量權的相關標準。經營者有主動消除或者減輕違法行為危害后果或者其他依法從輕或者減輕行政處罰的情形，要依法從輕或者減輕處罰。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

（二）明確管轄原則。針對跨區域或者反映相同違法行為的舉報，要根據實際需要，綜合運用指定管轄、提級管轄、并案處理等手段，落實管轄部門，解決管轄爭議，加強統一指導協調。

（三）嚴格適用關于舉報內容要求的規定。按照《上海市市場監督管理投訴舉報處理程序規定》第二十七條的規定，判斷舉報內容是否符合相關要求。

六、規范行政復議審查

（一）嚴格落實行政復議合法性審查。舉報承辦部門不得通過向經營者施加壓力給予職業索賠、職業舉報人經濟利益的方式，促其撤回行政復議。對申請人撤回復議申請無正當理由且可能侵犯公共利益、影響市場秩序的，復議機關可繼續審查并依法作出復議決定。

（二）嚴格把握復議申請人利害關系及復議范圍。依照《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第二條規定，對申請人不是基于保護其自身合法權益為目的申請復議的，應認定申請人不具備利害關系。依照《行政復議法》第八條第二款規定，對申請人因不服行政機關民事糾紛調解或者其他處理而申請復議的，應告知申請人依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

七、依法嚴厲懲處涉嫌敲詐勒索詐騙等行為

（一）針對“夾帶”“掉包”“造假”問題食品并通過要挾、欺詐等方式索賠以及長期進行不實舉報，以不再騷擾企業正常經營為要挾，要求企業支付一定“好處費”等涉嫌構成敲詐勒索、詐騙的行為，加強工作指導，依法嚴厲追究刑事責任。對不構成犯罪但違反《治安管理處罰法》規定的，依法加大懲處力度。通過嚴厲打擊相關違法犯罪行為，形成一批典型案例，并由聯席會議辦公室牽頭廣泛宣傳，以儆效尤。

（二）加強行刑銜接。市場監管部門和公安部門進一步完善和落實行政執法和刑事司法工作銜接機制，強化部門協作和信息共享。市場監管部門注重強化對投訴舉報的大數據分析，發現和積累涉嫌違法犯罪線索，并按照有關規定及時移送公安部門處理。公安部門應當及時進行審查，并依法作出立案或者不予立案的決定。

八、完善工作考核機制

（一）科學設置投訴調解成功率的考核要求。對涉及職業索賠的相關投訴，不納入對各區市場監管部門投訴舉報處理工作質量綜合評估中調解成功率的統計范圍，并更加突出對普通消費者合法權益的維護。

（二）合理進行滿意度測評。針對市民服務熱線承辦件中的職業索賠、職業舉報類訴求，將其納入不屬實件管理，落實抽查監督，并適當增加延期處理的比例。

（三）落實行政復議容錯機制。對涉及投訴舉報復議案件中的新類型、改革探索性案件以及因制度設計等原因發生糾錯的案件，原則上不納入糾錯考核機制，以鼓勵行政機關積極履職。負責本轄區內行政訴訟考核工作的政府法制機構，對上述類型的行政敗訴案件考核可參照執行。

九、切實督促經營者落實主體責任

（一）結合“放心消費”創建活動和消費維權聯絡點（站）等工作，強化宣傳培訓引導，著力提升經營者誠信自律水平，更好保護普通消費者的合法權益。

（二）針對投訴舉報集中的重點企業、重點平臺以及部分初創企業、小微企業，要加強對重點法規、重點法條的培訓，積極開展約談，督促經營者加強內部管理，把好進貨查驗關、廣告宣傳關，提升知法守法的意識和水平，避免在標識標簽、廣告宣傳等領域出現常見易發的違法行為。

（三）注重引導經營者加強技術防范，強化經營場所、重點區域的“無死角”監控，并在處理相關投訴舉報過程中同步予以錄音錄像，及時有效固定涉嫌敲詐勒索、詐騙的證據材料，積極向公安部門舉報。

十、加強信息化支持，避免程序性瑕疵

（一）完善投訴舉報信息管理系統。充分利用市場監督管理投訴舉報信息管理系統中新增的短信告知、自動預警提示、投訴受理自動告知等功能，切實履行各類告知答復的義務，堅決避免程序類瑕疵。市場監管部門針對投訴舉報處理情況等發送告知短信的，視為已履行告知義務。

（二）強化技術支持，開展對職業索賠、職業舉報類投訴舉報的大數據分析，突出問題導向，增強行政指導和事中事后監管的針對性和有效性，從面上減少顯性的違法行為，壓減職業索賠、職業舉報行為存在的空間。

依法處置、有效應對職業索賠、職業舉報行為是一項長期任務，也是維護營商環境的重要舉措。有關部門要進一步提高認識，統一思想，結合實際，盡快制定貫徹本意見的具體辦法，形成職業索賠職業舉報案例庫，開展宣傳培訓，加強工作指導，細化工作口徑，并切實推動基層抓好貫徹落實。

上海市工商行政管理局

上海市人民政府法制辦公室

上海市12345市民服務熱線管理辦公室

上海市公安局

上海市質量技術監督局

上海市食品藥品監督管理局

上海市物價局

上海市工商行政管理局辦公室

2018年10月12日印發