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近些年來, 國內外食品衛生安全問題突出, 已經成為一個全球性的熱點問題。在長期的食品衛生安全管理中,歐美等發達國家積累了許多卓有成效的做法, 在許多方面值得學習與借鑒。
一、歐美等發達國家加強食品衛生安全管理的做法
1. 源頭抓起、全程監管 食品生產、加工、包裝、儲運、銷售等環節都可能引起食品衛生安全問題。在對食品衛生安全管理中, 歐美等發達國家提出了“從農場到餐桌”源頭抓起、全程監管的理念。
2000 年, 歐盟公布了《歐盟食品安全》白皮書, 提出以控制“從農場到餐桌”的全過程為基礎對食品衛生安全進行監管, 要求從食品生產的初始階段就必須符合食品衛生安全標準。從2006 年1 月1 日起, 歐盟又實施了新的食品衛生法規。新法規突出強調食品“從農場到餐桌”的全過程控制管理, 對食品從原料到成品儲存、運輸以及銷售等環節提出了具體明確的要求。1997 年1 月, 美國總統宣布了食品安全行動計劃, 農業部、衛生與公眾服務部及環境保護局于1997 年5 月共同起草了一份題為“從農場到餐桌的食品安全” 的倡議報告。2003 年5 月16日, 日本參議院通過了《食品安全基本法》草案, 規定要以消費者至上為原則, 以科學方法進行風險評估, 實現“從農場到餐桌”全程質量監控。
2. 完善法規、嚴格標準 經過上百年的建設, 歐美等發達國家關于食品衛生安全的法律法規和標準體系不斷完善, 嚴格的法律法規和科學的行業標準為保證食品衛生安全發揮了重要的作用。
100 年前, 美國的食品衛生安全問題十分嚴重。1906年, 美國國會通過了《食品藥品法》和《肉類制品監督法》, 使食品衛生安全監管開始走上法制化的軌道。經過不斷完善, 目前, 食品衛生安全方面的聯邦法律法規已經有35 部, 特別是在動物及動物產品方面的法律法規非常詳細具體, 并將這些法律法規獨立成卷為《聯邦法典》第9 卷“動物及動物產品”, 共收集了近100 個動物衛生法規, 條款達5 000 多條, 文字上百萬。法律法規體系完善, 配套性強; 法規多是由企業提出并推動, 可操作性強; 法規由專家制定, 科學性強; 法規可以在短期內修正, 及時性強。1996 年, 美國農業部食品檢驗署頒布了《美國肉禽食品檢驗新法規》, 強調以預防為主, 實行生產全過程監控。同年, 美國農業部食品檢驗署頒布了《美國肉禽屠宰加工廠( 場) 食品安全管理新法規》, 以提高肉禽制品的安全程度。同時建立以HACCP 為基礎的加工控制系統與微生物檢測規范、致病菌減少操作規范及衛生標準操作規范等法規的組合應用。美國新法規強調預防為主, 實行全過程的監控。
1947 年, 日本頒布了《食品衛生法》, 以后又多次修改, 宗旨是防止人因消費食物而受到健康危害。該法不僅涉及食物和飲料, 而且還涉及包括天然調味劑和用于處理、制造、加工或輸送食物的設備和容器, 同時也涉及與食物有關的企業活動如食品制造和食品進口的人員。該法授權各地方政府在其管轄范圍內對當地的企業采取必要的措施, 包括為企業設施制定必要的標準, 發放或吊銷營業執照, 給予直到中斷或終止營業活動的處理。雖然日本已經對現有的350 種農獸藥登記或設定了殘留標準, 但是,遠少于世界上使用的700 多種農獸藥。按照日本的現行規定, 對于沒有制定限量標準的農獸藥, 即使發現某種進口食品含有該物質, 也不得限制其在日本銷售, 對這些農獸藥的監管實際上處于失控狀態。在這種背景下, 日本從2006 年5 月29 日起實施了《食品中殘留農業化學品肯定列表制度》, 對734 種農藥、獸藥及飼料添加劑設定了1萬多個最大允許殘留標準, 即所謂的“暫定標準”; 對那些尚不能確定具體“暫定標準”的農藥、獸藥及飼料添加劑, 設定了 0.01mg/kg ( 即億分之一) 的“一律標準”。一旦食品中殘留物含量超過此標準, 不管是否對人類健康有害, 都將一律被禁止進口或流通。可見標準要求之嚴格。
為了保證食品的衛生安全, 歐盟實施了嚴格而統一的質量安全標準。如對于肉類產品, 規定了從第三國進口肉類的獸醫檢疫標準和有關動物檢疫及屠宰場的指令, 要求第三國的屠宰場必須符合其規定的衛生要求并經歐盟委員會指派的獸醫專家考察, 向歐盟注冊并授予獸醫衛生編號后才能向其出口。還要求出口國定期向其提供動物疫情報告, 歐盟依據出口國的獸醫衛生狀況發布允許向歐盟出口的第三國名單。所有動物性食品必須經檢疫部門貼上CE標志后才能上市交易。近幾年來, 歐盟更加強化了動物性食品質量安全控制, 強制實施HACCP 標準。在1996 年實施的歐盟食品衛生法中規定, 動物性食品生產和加工企業必須確保在HACCP 系統上建立、實施、維持和修正適當的動物性食品安全措施。
3. 機構健全、監管到位 歐美等發達國家對動物性食品的衛生安全管理盡管各具特色, 但有一個共性, 就是組織機構非常健全, 并且相關管理部門分工明確, 各司其職, 積極配合, 監管到位。
美國有3 個機構具體負責對食品安全的監督管理。美國食品與藥物管理局( FDA) 主要負責除肉類和家禽產品外美國國內和進口食品的安全, 制定動物性食品獸藥殘留最高限量的法規和標準; 美國農業部( USDA) 主要負責肉類和家禽食品的安全, 并被授權監督執行聯邦食用動物產品安全法規; 美國國家環境保護署( EPA) 主要負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全, 制定農藥、環境化學物的殘留限量和有關法規。美國農業部作為行政和執法部門, 重點負責農產品質量安全標準、檢測與認證體系的建設和管理工作, 對食品安全起著重大作用。
加拿大對食品安全的管理是加拿大農業部及其所屬的食品檢驗局( CFIA) , 食品檢驗局負責所有食品的法定檢測任務、動物疫病防治, 并向農業部報告食品衛生安全情況; 加拿大衛生部負責起草制定食品安全和食品營養的政策和標準。澳大利亞于1991 年成立了國家食品局( NFA) 。NFA 是一個法定的權威機構, 負責制定食品標準, 協調食品供應的監督工作, 向澳大利亞檢疫和檢驗服務部門就進口食品問題提出建議, 并負責向食品標準委員會提出報告。1996 年國家食品局變成澳大利亞新西蘭食品局( ANZFA) , 主要負責食品政策和標準的制定。州政府或直轄區政府或700 個地方政府負責執行食品安全管理。日本為了確保食品衛生安全, 由日本厚生及勞動省與農林水產省共同承擔提供安全食品的責任, 兩個省根據有關法規單獨管理食物, 農林水產省負責食物的生產和質量保證, 厚生及勞動省負責穩定的食物分配和食品安全。韓國則是在農林部下專門設立了農產品質量管理局, 專門從事農產品的質量管理。
4. 質量認證、追根溯源 歐美等發達國家還通過實行認證制度、食品溯源管理制度和食品標簽管理制度保證食品的衛生安全。
1987 年, 國際標準化組織( ISO) 發布了ISO9000 質量管理和質量保證系列標準, 促進了各國質量認證的發展,使ISO9000 質量認證成為產品通向世界的一把金鑰匙。2005年9 月1日, ISO 又發布了《食品安全管理體系》標準ISO22000。ISO22000 完全采用了 ISO9000 標準體系的結構, 參照了國際食品法典委員會( CAC) 頒布的《食品衛生通則》中有關HACCP 體系和應用指南部分, ISO22000是首個針對整個食物鏈進行全程監管的國際統一食品衛生安全管理體系, 為食品衛生安全管理提供了新的依據和方式。目前, 食品衛生安全管理體系認證已經成為各國實施食品衛生安全公共管理通行的有效手段。
食品溯源制度是食品衛生安全管理的一個重要手段,最初是由歐盟為應對 “瘋牛病”問題于1997 年開始逐步建立起來的。它利用現代化信息管理技術給每件商品標上號碼、保存相關的管理記錄, 從而進行追蹤溯源。一旦在市場上發現危害消費者健康的食品, 就可根據標記將其從該市場中撤出。由于控制食品衛生安全風險卓有成效, 食品溯源制度受到許多國家的重視。目前, 歐盟、日本、新西蘭等國正大力推廣。按照歐盟食品法的規定, 食品、飼料、供食品制造用的家畜, 以及與食品、飼料制造相關的物品, 在生產、加工、流通各個階段必須建立食品信息可追溯系統。該系統對各個階段的主體做了規定, 以保證可以確認各種提供物的來源和去向。日本在2001 年實行了食品溯源制度, 已經從牛肉推廣到豬肉、雞肉等肉食產業、牡蠣等水產養殖產業及蔬菜產業。澳大利亞建立了“國家畜禽識別系統”, 在2002 年給全國1.15 億只羊打上了產地標簽, 一年一換。當牧場主將羊出售給屠宰場或出口時, 必須在申請表上填寫標簽號碼。有關部門一旦發現某種疾病, 便可以根據標簽號碼迅速查出該羊的產地和農場, 并盡快采取相應措施。
2005 年, 美國農業委員會提出了兩項動物身份識別法案, 促使美國農業部加快實行國家動物身份證系統( NAIS) 。8 月, 美國農業部動植物健康監測服務中心( APHIS) 實施了牛及其他種類動物的身份識別系統。澳大利亞、加拿大等國都已提出要在本國強制執行肉制品的可追蹤系統。在世界動物衛生組織( OIE) 第72 屆年會上, 也將追溯系統列入研究范疇, 要求OIE 成員對包括動物標識等在內的可追溯系統進行調查和評估, 并在2005年7 月由特別工作組相關專家形成OIE 追溯系統的基本規則, 包括動物和動物產品。
發達國家普遍實行了嚴格的標簽管理制度。美國是世界上食品標簽法規最完備和管理最嚴格的國家。如果一種食品的標簽不符合相關法規要求或做出未經證實的描述, 這種食品即被認為貼了假標簽而受到相應的處罰。美國從1994 年5 月起實施《食品標簽法》, 規定對所有的預包裝食品必須實行強制性標簽。1995 年9 月, FDA 頒布了正式法令對《聯邦法典》中強化食品營養標簽一章做出修改, 要求銷售的強化食品應按規定加附營養標簽。從1988 年開始實行環境標志制度, 有36 個州聯合立法, 在塑料制品、包裝袋、容器上使用綠色標志。對進口食品的管理主要在口岸查驗是否貼上所需要的特殊標志或標簽,所貼標志或標簽的方法是否符合海關要求, 是否符合政府其他有關部門和法律條例規定的特殊要求。2006 年1 月1日, 美國開始實施《2004 年食品過敏源標識和消費者保護法規》, 規定除肉、禽和蛋制品外, 所有在美國銷售的包裝食品必須符合有關食品過敏源標注要求, 過敏源包括牛奶、蛋、魚類、甲殼貝類、樹堅果類、小麥、花生、大豆。2006 年3 月8 日, 美國眾議院通過了《全國統一食品安全標簽法》, 把聯邦條例下原本涵蓋肉類、禽類產品、營養標簽、醫藥設備的消費者保障措施擴展至包裝食品,使50 個州的包裝食品安全條例一致, 并由FDA 監管。
日本實行的食品標簽制度, 要求注明食品品名、原材料名稱、內容量、制造時間、制造廠家或經營商名稱、適食期限、保存方法、烹調方法、使用方法、保存溫度、原產國( 進口品) 等。歐盟于1990 年正式發布《關于食品營養標簽指令》, 以后又發布了有關食品標簽專項指示的指令。如關于強化食品成分標注的規定中要求, 凡食品中含有可能導致消費者過敏或其他不適的成分, 不論含量多少, 均應在標簽上標明。
5. 加強檢測、市場召回 檢測是保證食品最終衛生安全的手段。世界各國特別是歐美等發達國家非常重視食品衛生安全檢測體系的建設, 并通過檢測體系進行食品質量與衛生安全的監管。
美國的檢測體系起步較早, 比較完善, 最大的特點是管理上權力的完全分離與技術上的高度科學化, 機構嚴密, 手段先進。農業部根據農產品市場準入和市場監管的需要, 建有分農產品品種的全國性專業檢測機構和分區域的農產品質量監測機構。負責的畜禽產品檢測體系于1996 年對檢測程序進行了更新, 從注重危害后的跟蹤性檢測轉為對肉類和禽類產品受污染的預防性檢測, 實現食品安全預防現代化。各州也建有州級農產品質量監測機構, 主要負責農產品生產過程中的質量安全和產地質量安全。
日本由農林水產省授權的第三方檢測機構對產品進行檢測。歐盟等國由農業行政主管部門按行政區劃和動物性食品種類設立全國性、綜合性和專業性檢測機構來負責執行監督檢驗, 僅丹麥國內就有農業部授權的農產品質檢機構38 個, 承擔農業部下達的市場準入和市場監督執法檢驗任務及每個地區的質量與安全監督檢測。加拿大是由加拿大食品檢驗局負責畜產品的檢驗, 畜產品的安全衛生標準、進出口檢疫檢驗、標簽標識, 農藥獸藥安全及使用標準, 畜產品生產、加工、運輸標準等監督工作都由食品檢驗局負責。
實施食品召回制度的目的是及時收回缺陷食品, 避免流入市場對大眾人身安全損害的發生或擴大, 維護消費者的利益。美國召回制度在政府行政部門的主導下進行, 食品召回分為3 級: 第一級是最嚴重的, 消費者食用了這類產品將肯定危害身體健康甚至導致死亡; 第二級是危害較輕的, 消費者食用后可能不利于身體健康; 第三級是一般不會有危害的, 消費者食用這類食品不會引起任何不利于健康的后果, 比如貼錯標簽、標識有錯誤或未能充分反映產品內容等。
二、歐美等發達國家加強食品衛生安全管理做法的啟示
1. 政府要為維護公共安全盡心竭力恪盡職守 從歐美等發達國家加強食品衛生安全管理的做法可以看出一個非常明顯的特點, 無論是源頭抓起、全程監管, 還是完善法規、嚴格標準; 也無論是機構健全、監管到位, 還是質量認證、追根溯源以及加強檢測、市場召回, 都可以見到政府的身影與活動, 都可以體現出政府的主導與作用。隨著人們對生命安全的日益重視, 食品衛生安全必然成為全社會成員普遍的公共需求。在中國經濟轉軌進程中, 社會秩序重建滯后, 信用普遍缺乏, 各類市場尚不規范, 政府的市場監管職能還遠未到位, 工作職能和工作重點還沒有隨著全社會公共需求的變化而變化。政府的公共服務尚不能適應廣大社會成員對食品衛生安全的基本需求, 以至于食品衛生安全問題還威脅著人民的健康與生命安全。歐美等發達國家加強食品衛生安全管理的做法的一個最大啟示,就是要進一步增強政府食品衛生安全監管的責任意識, 進一步加強政府在食品衛生安全監管中的作用, 為維護和保證包括食品衛生安全在內的公共安全盡心竭力, 恪盡職守。
2. 源頭抓起全程監管是食品衛生安全的根本保障 發達國家在長期對食品衛生安全監管中探索出源頭抓起、全程監管的做法, 提出了“從農場到餐桌”的理念, 使食品衛生安全水平不斷提高。中國對食品衛生安全源頭管理起步較晚, 實行還不普遍, 與發達國家還存在較大差距。為了保證出口農產品和動物性食品的衛生安全質量, 出入境檢驗檢疫部門不應只對最終產品的衛生安全質量把關, 而應將關口前移, 實行從源頭抓起、全過程監管的做法, 對出口農產品種植基地和出口動物性食品動物飼養場進行備案管理, 實施“公司+基地+標準化”的生產管理模式; 對出口農產品和動物性食品加工企業進行衛生注冊和登記管理, 幫助企業通過ISO9000、HACCP 等質量管理體系認證; 對最終產品進行嚴格的檢測, 有效地保證出口農產品和動物性食品的衛生安全質量。
3. 對食品衛生安全要嚴格管理不能姑息遷就 歐美等發達國家對食品衛生安全管理非常嚴格,對生產銷售有衛生安全問題食品者決不姑息遷就。一旦發現問題食品流入市場, 無論造成多大的經濟損失, 一律召回。美國法律規定, 發現產品存在缺陷企業如不及時召回, 可能會面臨巨額罰款、查封產品、企業倒閉。英國一旦發現違法行為, 罰款動輒幾萬英鎊( 1 英鎊約合14.54 人民幣元) , 情節嚴重的甚至會遭到起訴。韓國規定將制售有害食品行為定為“保健犯罪”, 并且在《食品安全法》中規定, 故意制造、銷售劣質食品的人員將被處以1 年以上有期徒刑; 對國民健康產生嚴重影響的有關責任人將被處以3 年以上有期徒刑。而一旦因制造或銷售有害食品被判刑者, 5 年內將被禁止在《食品衛生法》所管轄領域從事經營活動, 同時處以高額罰款。日本《食品衛生法》規定, 違法者最高可判處3 年有期徒刑和300 萬日元( 100 日元約合6.86 人民幣元) 罰款, 對企業法人最高可處以1 億日元的罰款。中國對生產加工偽劣和有毒有害食品者的處罰力度還不大, 還不足以形成威懾, 以至于食品衛生安全問題屢屢發生。為了保護廣大人民的生命與健康, 必須嚴格管理,加重處罰, 絕不姑息遷就, 讓違法者一旦被查獲就會傾家蕩產, 不能重操舊業。這樣才能從源頭上堵住食品衛生安全問題的漏洞。
4. 監管部門應當職能集中、監管到位、不留死角 食品衛生安全關乎公共安全, 國外的普遍做法是政出一門,集中監管。中國食品衛生安全監管政出多門, 職能分散,農業、工商、商務、質檢、衛生、食品等機構權力交叉重疊。多頭管理, 職能分散, 很容易給不法行為者造成可乘之機。中國工程院院士鐘南山曾呼吁, 應該擴大食品藥品管理局的職權。理由是, 在美國, 食品與藥物管理局( FDA) 是一個擁有很大權力的強制機構, 而中國食品藥品管理局還只是一個協調機構, 缺乏相應的約束能力。中國食品衛生安全管理也必須將分散的職能集中, 做到監管到位, 不留死角。
5. 要改“反應型”監管為“預防型”監管 發達國家在對食品衛生安全監管上主要以預防為主, 采取各種措施千方百計防止食品衛生安全問題發生。中國食品衛生安全監管還處于“反應型”階段, 如經常進行的現場調查和食品抽檢, 治標不治本, 不安全事件有增無減。只有借鑒歐美等發達國家的經驗, 改“反應型”監管為“預防型”監管, 方能解決中國的食品衛生安全問題。
一、歐美等發達國家加強食品衛生安全管理的做法
1. 源頭抓起、全程監管 食品生產、加工、包裝、儲運、銷售等環節都可能引起食品衛生安全問題。在對食品衛生安全管理中, 歐美等發達國家提出了“從農場到餐桌”源頭抓起、全程監管的理念。
2000 年, 歐盟公布了《歐盟食品安全》白皮書, 提出以控制“從農場到餐桌”的全過程為基礎對食品衛生安全進行監管, 要求從食品生產的初始階段就必須符合食品衛生安全標準。從2006 年1 月1 日起, 歐盟又實施了新的食品衛生法規。新法規突出強調食品“從農場到餐桌”的全過程控制管理, 對食品從原料到成品儲存、運輸以及銷售等環節提出了具體明確的要求。1997 年1 月, 美國總統宣布了食品安全行動計劃, 農業部、衛生與公眾服務部及環境保護局于1997 年5 月共同起草了一份題為“從農場到餐桌的食品安全” 的倡議報告。2003 年5 月16日, 日本參議院通過了《食品安全基本法》草案, 規定要以消費者至上為原則, 以科學方法進行風險評估, 實現“從農場到餐桌”全程質量監控。
2. 完善法規、嚴格標準 經過上百年的建設, 歐美等發達國家關于食品衛生安全的法律法規和標準體系不斷完善, 嚴格的法律法規和科學的行業標準為保證食品衛生安全發揮了重要的作用。
100 年前, 美國的食品衛生安全問題十分嚴重。1906年, 美國國會通過了《食品藥品法》和《肉類制品監督法》, 使食品衛生安全監管開始走上法制化的軌道。經過不斷完善, 目前, 食品衛生安全方面的聯邦法律法規已經有35 部, 特別是在動物及動物產品方面的法律法規非常詳細具體, 并將這些法律法規獨立成卷為《聯邦法典》第9 卷“動物及動物產品”, 共收集了近100 個動物衛生法規, 條款達5 000 多條, 文字上百萬。法律法規體系完善, 配套性強; 法規多是由企業提出并推動, 可操作性強; 法規由專家制定, 科學性強; 法規可以在短期內修正, 及時性強。1996 年, 美國農業部食品檢驗署頒布了《美國肉禽食品檢驗新法規》, 強調以預防為主, 實行生產全過程監控。同年, 美國農業部食品檢驗署頒布了《美國肉禽屠宰加工廠( 場) 食品安全管理新法規》, 以提高肉禽制品的安全程度。同時建立以HACCP 為基礎的加工控制系統與微生物檢測規范、致病菌減少操作規范及衛生標準操作規范等法規的組合應用。美國新法規強調預防為主, 實行全過程的監控。
1947 年, 日本頒布了《食品衛生法》, 以后又多次修改, 宗旨是防止人因消費食物而受到健康危害。該法不僅涉及食物和飲料, 而且還涉及包括天然調味劑和用于處理、制造、加工或輸送食物的設備和容器, 同時也涉及與食物有關的企業活動如食品制造和食品進口的人員。該法授權各地方政府在其管轄范圍內對當地的企業采取必要的措施, 包括為企業設施制定必要的標準, 發放或吊銷營業執照, 給予直到中斷或終止營業活動的處理。雖然日本已經對現有的350 種農獸藥登記或設定了殘留標準, 但是,遠少于世界上使用的700 多種農獸藥。按照日本的現行規定, 對于沒有制定限量標準的農獸藥, 即使發現某種進口食品含有該物質, 也不得限制其在日本銷售, 對這些農獸藥的監管實際上處于失控狀態。在這種背景下, 日本從2006 年5 月29 日起實施了《食品中殘留農業化學品肯定列表制度》, 對734 種農藥、獸藥及飼料添加劑設定了1萬多個最大允許殘留標準, 即所謂的“暫定標準”; 對那些尚不能確定具體“暫定標準”的農藥、獸藥及飼料添加劑, 設定了 0.01mg/kg ( 即億分之一) 的“一律標準”。一旦食品中殘留物含量超過此標準, 不管是否對人類健康有害, 都將一律被禁止進口或流通。可見標準要求之嚴格。
為了保證食品的衛生安全, 歐盟實施了嚴格而統一的質量安全標準。如對于肉類產品, 規定了從第三國進口肉類的獸醫檢疫標準和有關動物檢疫及屠宰場的指令, 要求第三國的屠宰場必須符合其規定的衛生要求并經歐盟委員會指派的獸醫專家考察, 向歐盟注冊并授予獸醫衛生編號后才能向其出口。還要求出口國定期向其提供動物疫情報告, 歐盟依據出口國的獸醫衛生狀況發布允許向歐盟出口的第三國名單。所有動物性食品必須經檢疫部門貼上CE標志后才能上市交易。近幾年來, 歐盟更加強化了動物性食品質量安全控制, 強制實施HACCP 標準。在1996 年實施的歐盟食品衛生法中規定, 動物性食品生產和加工企業必須確保在HACCP 系統上建立、實施、維持和修正適當的動物性食品安全措施。
3. 機構健全、監管到位 歐美等發達國家對動物性食品的衛生安全管理盡管各具特色, 但有一個共性, 就是組織機構非常健全, 并且相關管理部門分工明確, 各司其職, 積極配合, 監管到位。
美國有3 個機構具體負責對食品安全的監督管理。美國食品與藥物管理局( FDA) 主要負責除肉類和家禽產品外美國國內和進口食品的安全, 制定動物性食品獸藥殘留最高限量的法規和標準; 美國農業部( USDA) 主要負責肉類和家禽食品的安全, 并被授權監督執行聯邦食用動物產品安全法規; 美國國家環境保護署( EPA) 主要負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全, 制定農藥、環境化學物的殘留限量和有關法規。美國農業部作為行政和執法部門, 重點負責農產品質量安全標準、檢測與認證體系的建設和管理工作, 對食品安全起著重大作用。
加拿大對食品安全的管理是加拿大農業部及其所屬的食品檢驗局( CFIA) , 食品檢驗局負責所有食品的法定檢測任務、動物疫病防治, 并向農業部報告食品衛生安全情況; 加拿大衛生部負責起草制定食品安全和食品營養的政策和標準。澳大利亞于1991 年成立了國家食品局( NFA) 。NFA 是一個法定的權威機構, 負責制定食品標準, 協調食品供應的監督工作, 向澳大利亞檢疫和檢驗服務部門就進口食品問題提出建議, 并負責向食品標準委員會提出報告。1996 年國家食品局變成澳大利亞新西蘭食品局( ANZFA) , 主要負責食品政策和標準的制定。州政府或直轄區政府或700 個地方政府負責執行食品安全管理。日本為了確保食品衛生安全, 由日本厚生及勞動省與農林水產省共同承擔提供安全食品的責任, 兩個省根據有關法規單獨管理食物, 農林水產省負責食物的生產和質量保證, 厚生及勞動省負責穩定的食物分配和食品安全。韓國則是在農林部下專門設立了農產品質量管理局, 專門從事農產品的質量管理。
4. 質量認證、追根溯源 歐美等發達國家還通過實行認證制度、食品溯源管理制度和食品標簽管理制度保證食品的衛生安全。
1987 年, 國際標準化組織( ISO) 發布了ISO9000 質量管理和質量保證系列標準, 促進了各國質量認證的發展,使ISO9000 質量認證成為產品通向世界的一把金鑰匙。2005年9 月1日, ISO 又發布了《食品安全管理體系》標準ISO22000。ISO22000 完全采用了 ISO9000 標準體系的結構, 參照了國際食品法典委員會( CAC) 頒布的《食品衛生通則》中有關HACCP 體系和應用指南部分, ISO22000是首個針對整個食物鏈進行全程監管的國際統一食品衛生安全管理體系, 為食品衛生安全管理提供了新的依據和方式。目前, 食品衛生安全管理體系認證已經成為各國實施食品衛生安全公共管理通行的有效手段。
食品溯源制度是食品衛生安全管理的一個重要手段,最初是由歐盟為應對 “瘋牛病”問題于1997 年開始逐步建立起來的。它利用現代化信息管理技術給每件商品標上號碼、保存相關的管理記錄, 從而進行追蹤溯源。一旦在市場上發現危害消費者健康的食品, 就可根據標記將其從該市場中撤出。由于控制食品衛生安全風險卓有成效, 食品溯源制度受到許多國家的重視。目前, 歐盟、日本、新西蘭等國正大力推廣。按照歐盟食品法的規定, 食品、飼料、供食品制造用的家畜, 以及與食品、飼料制造相關的物品, 在生產、加工、流通各個階段必須建立食品信息可追溯系統。該系統對各個階段的主體做了規定, 以保證可以確認各種提供物的來源和去向。日本在2001 年實行了食品溯源制度, 已經從牛肉推廣到豬肉、雞肉等肉食產業、牡蠣等水產養殖產業及蔬菜產業。澳大利亞建立了“國家畜禽識別系統”, 在2002 年給全國1.15 億只羊打上了產地標簽, 一年一換。當牧場主將羊出售給屠宰場或出口時, 必須在申請表上填寫標簽號碼。有關部門一旦發現某種疾病, 便可以根據標簽號碼迅速查出該羊的產地和農場, 并盡快采取相應措施。
2005 年, 美國農業委員會提出了兩項動物身份識別法案, 促使美國農業部加快實行國家動物身份證系統( NAIS) 。8 月, 美國農業部動植物健康監測服務中心( APHIS) 實施了牛及其他種類動物的身份識別系統。澳大利亞、加拿大等國都已提出要在本國強制執行肉制品的可追蹤系統。在世界動物衛生組織( OIE) 第72 屆年會上, 也將追溯系統列入研究范疇, 要求OIE 成員對包括動物標識等在內的可追溯系統進行調查和評估, 并在2005年7 月由特別工作組相關專家形成OIE 追溯系統的基本規則, 包括動物和動物產品。
發達國家普遍實行了嚴格的標簽管理制度。美國是世界上食品標簽法規最完備和管理最嚴格的國家。如果一種食品的標簽不符合相關法規要求或做出未經證實的描述, 這種食品即被認為貼了假標簽而受到相應的處罰。美國從1994 年5 月起實施《食品標簽法》, 規定對所有的預包裝食品必須實行強制性標簽。1995 年9 月, FDA 頒布了正式法令對《聯邦法典》中強化食品營養標簽一章做出修改, 要求銷售的強化食品應按規定加附營養標簽。從1988 年開始實行環境標志制度, 有36 個州聯合立法, 在塑料制品、包裝袋、容器上使用綠色標志。對進口食品的管理主要在口岸查驗是否貼上所需要的特殊標志或標簽,所貼標志或標簽的方法是否符合海關要求, 是否符合政府其他有關部門和法律條例規定的特殊要求。2006 年1 月1日, 美國開始實施《2004 年食品過敏源標識和消費者保護法規》, 規定除肉、禽和蛋制品外, 所有在美國銷售的包裝食品必須符合有關食品過敏源標注要求, 過敏源包括牛奶、蛋、魚類、甲殼貝類、樹堅果類、小麥、花生、大豆。2006 年3 月8 日, 美國眾議院通過了《全國統一食品安全標簽法》, 把聯邦條例下原本涵蓋肉類、禽類產品、營養標簽、醫藥設備的消費者保障措施擴展至包裝食品,使50 個州的包裝食品安全條例一致, 并由FDA 監管。
日本實行的食品標簽制度, 要求注明食品品名、原材料名稱、內容量、制造時間、制造廠家或經營商名稱、適食期限、保存方法、烹調方法、使用方法、保存溫度、原產國( 進口品) 等。歐盟于1990 年正式發布《關于食品營養標簽指令》, 以后又發布了有關食品標簽專項指示的指令。如關于強化食品成分標注的規定中要求, 凡食品中含有可能導致消費者過敏或其他不適的成分, 不論含量多少, 均應在標簽上標明。
5. 加強檢測、市場召回 檢測是保證食品最終衛生安全的手段。世界各國特別是歐美等發達國家非常重視食品衛生安全檢測體系的建設, 并通過檢測體系進行食品質量與衛生安全的監管。
美國的檢測體系起步較早, 比較完善, 最大的特點是管理上權力的完全分離與技術上的高度科學化, 機構嚴密, 手段先進。農業部根據農產品市場準入和市場監管的需要, 建有分農產品品種的全國性專業檢測機構和分區域的農產品質量監測機構。負責的畜禽產品檢測體系于1996 年對檢測程序進行了更新, 從注重危害后的跟蹤性檢測轉為對肉類和禽類產品受污染的預防性檢測, 實現食品安全預防現代化。各州也建有州級農產品質量監測機構, 主要負責農產品生產過程中的質量安全和產地質量安全。
日本由農林水產省授權的第三方檢測機構對產品進行檢測。歐盟等國由農業行政主管部門按行政區劃和動物性食品種類設立全國性、綜合性和專業性檢測機構來負責執行監督檢驗, 僅丹麥國內就有農業部授權的農產品質檢機構38 個, 承擔農業部下達的市場準入和市場監督執法檢驗任務及每個地區的質量與安全監督檢測。加拿大是由加拿大食品檢驗局負責畜產品的檢驗, 畜產品的安全衛生標準、進出口檢疫檢驗、標簽標識, 農藥獸藥安全及使用標準, 畜產品生產、加工、運輸標準等監督工作都由食品檢驗局負責。
實施食品召回制度的目的是及時收回缺陷食品, 避免流入市場對大眾人身安全損害的發生或擴大, 維護消費者的利益。美國召回制度在政府行政部門的主導下進行, 食品召回分為3 級: 第一級是最嚴重的, 消費者食用了這類產品將肯定危害身體健康甚至導致死亡; 第二級是危害較輕的, 消費者食用后可能不利于身體健康; 第三級是一般不會有危害的, 消費者食用這類食品不會引起任何不利于健康的后果, 比如貼錯標簽、標識有錯誤或未能充分反映產品內容等。
二、歐美等發達國家加強食品衛生安全管理做法的啟示
1. 政府要為維護公共安全盡心竭力恪盡職守 從歐美等發達國家加強食品衛生安全管理的做法可以看出一個非常明顯的特點, 無論是源頭抓起、全程監管, 還是完善法規、嚴格標準; 也無論是機構健全、監管到位, 還是質量認證、追根溯源以及加強檢測、市場召回, 都可以見到政府的身影與活動, 都可以體現出政府的主導與作用。隨著人們對生命安全的日益重視, 食品衛生安全必然成為全社會成員普遍的公共需求。在中國經濟轉軌進程中, 社會秩序重建滯后, 信用普遍缺乏, 各類市場尚不規范, 政府的市場監管職能還遠未到位, 工作職能和工作重點還沒有隨著全社會公共需求的變化而變化。政府的公共服務尚不能適應廣大社會成員對食品衛生安全的基本需求, 以至于食品衛生安全問題還威脅著人民的健康與生命安全。歐美等發達國家加強食品衛生安全管理的做法的一個最大啟示,就是要進一步增強政府食品衛生安全監管的責任意識, 進一步加強政府在食品衛生安全監管中的作用, 為維護和保證包括食品衛生安全在內的公共安全盡心竭力, 恪盡職守。
2. 源頭抓起全程監管是食品衛生安全的根本保障 發達國家在長期對食品衛生安全監管中探索出源頭抓起、全程監管的做法, 提出了“從農場到餐桌”的理念, 使食品衛生安全水平不斷提高。中國對食品衛生安全源頭管理起步較晚, 實行還不普遍, 與發達國家還存在較大差距。為了保證出口農產品和動物性食品的衛生安全質量, 出入境檢驗檢疫部門不應只對最終產品的衛生安全質量把關, 而應將關口前移, 實行從源頭抓起、全過程監管的做法, 對出口農產品種植基地和出口動物性食品動物飼養場進行備案管理, 實施“公司+基地+標準化”的生產管理模式; 對出口農產品和動物性食品加工企業進行衛生注冊和登記管理, 幫助企業通過ISO9000、HACCP 等質量管理體系認證; 對最終產品進行嚴格的檢測, 有效地保證出口農產品和動物性食品的衛生安全質量。
3. 對食品衛生安全要嚴格管理不能姑息遷就 歐美等發達國家對食品衛生安全管理非常嚴格,對生產銷售有衛生安全問題食品者決不姑息遷就。一旦發現問題食品流入市場, 無論造成多大的經濟損失, 一律召回。美國法律規定, 發現產品存在缺陷企業如不及時召回, 可能會面臨巨額罰款、查封產品、企業倒閉。英國一旦發現違法行為, 罰款動輒幾萬英鎊( 1 英鎊約合14.54 人民幣元) , 情節嚴重的甚至會遭到起訴。韓國規定將制售有害食品行為定為“保健犯罪”, 并且在《食品安全法》中規定, 故意制造、銷售劣質食品的人員將被處以1 年以上有期徒刑; 對國民健康產生嚴重影響的有關責任人將被處以3 年以上有期徒刑。而一旦因制造或銷售有害食品被判刑者, 5 年內將被禁止在《食品衛生法》所管轄領域從事經營活動, 同時處以高額罰款。日本《食品衛生法》規定, 違法者最高可判處3 年有期徒刑和300 萬日元( 100 日元約合6.86 人民幣元) 罰款, 對企業法人最高可處以1 億日元的罰款。中國對生產加工偽劣和有毒有害食品者的處罰力度還不大, 還不足以形成威懾, 以至于食品衛生安全問題屢屢發生。為了保護廣大人民的生命與健康, 必須嚴格管理,加重處罰, 絕不姑息遷就, 讓違法者一旦被查獲就會傾家蕩產, 不能重操舊業。這樣才能從源頭上堵住食品衛生安全問題的漏洞。
4. 監管部門應當職能集中、監管到位、不留死角 食品衛生安全關乎公共安全, 國外的普遍做法是政出一門,集中監管。中國食品衛生安全監管政出多門, 職能分散,農業、工商、商務、質檢、衛生、食品等機構權力交叉重疊。多頭管理, 職能分散, 很容易給不法行為者造成可乘之機。中國工程院院士鐘南山曾呼吁, 應該擴大食品藥品管理局的職權。理由是, 在美國, 食品與藥物管理局( FDA) 是一個擁有很大權力的強制機構, 而中國食品藥品管理局還只是一個協調機構, 缺乏相應的約束能力。中國食品衛生安全管理也必須將分散的職能集中, 做到監管到位, 不留死角。
5. 要改“反應型”監管為“預防型”監管 發達國家在對食品衛生安全監管上主要以預防為主, 采取各種措施千方百計防止食品衛生安全問題發生。中國食品衛生安全監管還處于“反應型”階段, 如經常進行的現場調查和食品抽檢, 治標不治本, 不安全事件有增無減。只有借鑒歐美等發達國家的經驗, 改“反應型”監管為“預防型”監管, 方能解決中國的食品衛生安全問題。
