今年8月31日，國家食藥總局發布《食品生產許可管理辦法》與《食品經營許可管理辦法》，均自10月1日起實施。兩辦法與原質檢、工商總局對應的規章相比，均有不少創新。但所有創新，必須基于依法、進步的思想，以可看得見的管理效益和社會效益為預期，并經得起實踐檢驗，否則就有嘩眾取寵的嫌疑，甚至陷入進退維谷的境地。當然，這不是筆者議論的主題。本人不曾從事過食品監管，對兩辦法的條文不求甚解，但通讀全文有幾點疑惑如噎喉中。

    一、監管人員上證（上墻）制度。

    今年6月下發的《關于對取消和下放行政審批事項加強事中事后監管意見》中提出，食品藥品許可證件上標注許可事項責任人、日常監管責任人的姓名后，基層嘩然一片、噓聲一片。這次兩辦法沿襲了該文件的精神，以規章形式明確了許可簽發人、日常監管人員上證（上墻）制度。關于對這一制度的評論已有很多，個人只從行政許可角度談幾點質疑：

    1、適當性。

    行政許可是行政機關外部管理事項，是基于許可相對人申請而作出的行為。許可證件是行政許可結果的書面憑證，是對申請人行政許可申請的應答，因此所登載的內容應與申請的許可事項對應為原則。日常監管人員是否屬于行政許可事項？答案顯然是否定的，那只是行政機關內部管理的分工問題，并非申請人申請的范圍。將內部管理事項借助外部文書加以表達，有“竊取”許可證功能之嫌，其適當性就值得商榷。從兩辦法的規定看，這個制度會增加對被許可人正常的生產經營活動額外的干擾。

    2、誰該上證（上墻）？

    兩辦法指的日常監管人員，到底是一個人還是一個群體？根據相關條文，日常監管人員是指負責對食品生產經營活動進行日常監管的工作人員，承擔對所管轄的食品生產經營者實施全覆蓋檢查的職責。因此日常監管人員無疑是一個群體。既然是一群人，那么所有相關人的姓名都應上證（上墻）才顯真實和公平。如果只打一個人姓名，老百姓是否可以質疑發證機關隱匿其他人員、信息不夠公開呢？但許可證不是人員花名冊，容不下一堆的大名。所以法規文件中應該寫成日常監管者代表才對。但誰是監管者代表呢？應該是行政機關的主要負責人吧。這一點是萬萬不能點破的，否則這個制度的執行將會打水漂。如果臨時工可以，我看全國清一色都會打上最年輕的臨時工的姓名。如果一定要從網格化監管的角度去解釋（總局十分推崇網格化監管。殊不知網格化監管尚在探索之中，是一種利弊各半的監管機制，目前在基層盛行是無奈的選擇，若將之視為食藥監管之主流那就意味著去專業化），這個制度將撕裂行政監管的整體性和協調性，徹底讓食藥監管碎片化。一線執法人員唯有逃離崗位消極避險，即使無奈留守一線崗位，自己陣地尚不安穩，哪管“他人地上霜”是很正常的心理反應。

    3、目的何在？

    兩辦法沒有明確。總局在《關于對取消和下放行政審批事項加強事中事后監管意見》中表示這一做法的目的是“接受社會監督”。但基層人員的感受不是接受“社會監督”，而是接受“體制的監督”，上層擔心基層懶政、惰政啊。接受社會監督的應該是行政機關全部人員的行為，突出上證（上墻）人員個人有轉移視線的嫌疑。未發生責任事故而先定好責任人，本想體現“最嚴肅的追責”讓人感覺一點也不嚴肅。相反，作為被許可人，他并不領這份“情”，他的第一感覺是這樣的：“許可證批給你了，你得守規矩啊。你看許可證上還有監管人，他會盯著你的。”感覺之后便是“呵呵”。許可證上打了個名字就能強化社會監督，這太看不起國民的智商。信息化的時代，只要你愿意公開的信息，都有有效、便捷的途徑。監管人員的姓名、年齡、婚姻、嗜好，在行政機關門戶網站上要寫多少就可多少，非得將姓名擠在臉蛋大小的許可證上，不言而喻就唯獨成了“責任”的符號。期盼上層盡快出臺“食品藥品監管工作免責辦法”，以對沖這一制度的心理沖擊。

    4、后遺癥。

    體制內部的后遺癥這里不說。這種制度設計下，一個監管人員肯定會出現在數十張甚至數百張許可證上。那么崗位調整后咋辦呢？兩辦法說，可以通過簽章的方式在許可證上變更。怎么簽章呢？這個制度的目的是要責任人上墻接受社會監督，許可證正本不變更恐怕難以實現監督效果（兩辦法規定正本上墻）。人員幾次調整后，正本不就成了花臉嗎？變更時要被許可人主動送證上門還是監管人員帶著印章一家家下去呢？怎么都是增加成本和“擾民”的行為。當上證（上墻）之外的監管人員前來檢查，萬一被許可人指著許可證說，“你們不寫得很明白嗎，這里不歸你管”，又將如何解釋？這簡直是自縛手腳。眼下兩辦法尚未開始實施，藥品生產許可證也效仿了。可以預見的是，許多最先上了證的監管人員，幾年后仍然是他們的名字，但事實上早已物舊人非。很多事情不希望發生卻往往不幸被言中。高層聽不見基層的聲音，作為基層人員只得去適應，在適應中麻木。

    二、食品生產一企一證原則。

    生產管理辦法提出，同一個食品生產者從事食品生產活動，應當取得一個食品生產許可證。但是，食品生產分為30多個類別，根據該辦法規定，這些類別的許可管理權限分別屬于省、市、縣三級部門（由省級部門進行權限劃分）。當一個食品生產者同時申請多個類別、而這些類別的管理權限又分別歸屬不同級別的部門時，該向誰提出申請？三級部門同時批？機關署名和印章蓋誰的？按照《關于對取消和下放行政審批事項加強事中事后監管意見》“誰審批、誰監管”原則，許可證上的日常監管人員寫誰？總不能都寫基層吧？個人愚鈍，這些疑惑還理不出思路，希望總局盡快解惑。

    三、注銷的強制申請規定。

    注銷手續是對原行政許可效力的終結和消亡，與準予許可構成一始一終的關系。按照行政許可理論，行政機關作出的注銷決定，可能是基于被許可人的申請，也可能基于法定情形依照職權作出。前者是被許可人主動意愿的表達，應納入行政許可的范疇；后者可能與被許可人意愿相背離，一般更傾向于監管范疇。《行政許可法》第七十條規定的6種主要是指依職權注銷的情形：“有下列情形之一的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續：（一）行政許可有效期屆滿未延續的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導致行政許可事項無法實施的；（六）法律、法規規定的應當注銷行政許可的其他情形。”這里只討論第四種情形。

    什么情況下撤回行政許可？《行政許可法》第八條規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。”什么情況下撤銷行政許可？許可法第六十九條規定：“（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。”（還有一種撤銷的情形是被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，不在敘述之列）。吊銷許可證是《行政處罰法》規定的一個行政處罰種類，適用于被許可人取得行政許可后存在嚴重違法行為的情形。

    不論是撤回還是撤銷，被許可人沒有過錯，只是因為情勢所逼，出現了違背意愿的結果。因此許可法規定撤回、撤銷行政許可給被許可人造成財產損失或者合法權益受到損害的，行政機關還應當依法給予補償（賠償）。撤回、撤銷或者吊銷行政許可（證件）之后，都意味著原行政許可的消亡，許可機關應當辦理行政許可（證件）注銷手續。這既是法律賦予的職權，也是許可機關的義務和職責，不管被許可人申不申請，都是必須履行的后續性行為。或者說，注銷是撤回、撤銷或者吊銷之后的必由選擇，不受被許可人申請或不申請影響。許可機關在作出撤回、撤銷或者吊銷決定時，甚至可以在同一文書中表達注銷的內容。這是許可機關理應的作為，許可法第七十條已講的非常明白。

    但是，兩辦法條文規定，被許可人終止食品生產經營、食品生產經營許可被撤回、撤銷或者食品生產經營許可證被吊銷的，應當在30個工作日內向原發證的食品藥品監督管理部門申請辦理注銷手續。行政許可遵照“不申不理”原則，也不主張通過行政機關強制申請來實現（包括申請注銷）。注銷行為干嘛要違背被許可人的意愿呢？許可法不是賦予依職權注銷的路徑嗎？何必多此一舉！

    如果說因為考慮現實狀況，依法應當注銷而未注銷的市場主體太多（因為很難發現），此舉是為了鼓勵被許可人主動提出、有利于的凈化管理秩序的話，那相關條文最多只能是倡導性而絕非懲罰性地設定。要命的是，在法律責任章節中兩辦法規定，未按以上規定申請辦理注銷手續的，由原發證的食品藥品監督管理部門責令改正；拒不改正的，給予警告，并處2000元以下罰款。部分官方行為造成的后果（如撤回、撤銷行政許可），只字不提補償（賠償），竟還要被許可人擔責。將行政機關的主動作為轉化為消極等待，這仍然是不作為的表現。

    《行政處罰法》告訴我們，行政處罰不是目的，目的是糾正違法行為，達到教育公民、法人或者其他組織自覺守法的效果。暫且假設以上條款的設定是依法的、正能量的，那么被許可人接受處罰之后，還得老老實實地糾正他的違法行為（即提出注銷申請）。令人啼笑兼非的是，又設定了妥協性條款。兩辦法規定，食品生產經營者未按規定申請辦理注銷手續的，原發證的食品藥品監督管理部門應當依法辦理食品生產經營許可注銷手續。本來可以一步到達的路徑，非要幾經周折，是否多個懲罰性設定更能維護監管部門的威嚴呢？我不知其所以然！

    四、新老辦法的效力問題。

    一個新職能部門能否廢止其他部門（原職能部門）制定的規章或者規范性文件？本人沒有深入的研究。今年6月25日發布的《藥品經營質量管理規范》第一百八十七條規定：“本規范自發布之日起施行，衛生部2013年6月1日施行的《藥品經營質量管理規范》（中華人民共和國衛生部令第90號）同時廢止。”《食品生產許可管理辦法》第八條也明確：“國家食品藥品監督管理總局制定公布相關食品生產許可審查細則后，地方特色食品等食品生產許可審查細則自行廢止。”既然可以廢止衛生部和質檢部門原制定的規章、規范性文件，那么推理也可以廢止質檢總局、工商總局原發布的《食品生產許可管理辦法》、《食品流通許可證管理辦法》兩個規章。但兩辦法找不到廢止的條文。