遼寧省大連市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2017）遼02行終35號

上訴人（原審原告）大連美美嘉食品有限公司，住所地大連市甘井子區西北路872-1號。

法定代表人李丹，總經理。

委托代理人白奇光，男，1965年4月22日出生，漢族，該公司經理，住址大連市西崗區。

被上訴人（原審被告）大連市甘井子區市場監督管理局，住所地大連市甘井子區山東路199號。

法定代表人于志軍，局長。

委托代理人林曉燕，該局法制科科長。

委托代理人許鋒，遼寧征信律師事務所律師。

上訴人大連美美嘉食品有限公司（以下簡稱美美嘉公司）因行政處罰決定一案，不服大連市沙河口區人民法院（2016）遼0204行初92號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人美美嘉公司的法定代表人李丹、委托代理人白奇光，被上訴人大連市甘井子區市場監督管理局的副局長單世爭，委托代理人林曉燕、許鋒到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原審法院認定，原告美美嘉公司，住所地為大連市甘井子區西北路872-1號，類型為有限責任公司，經營范圍為大米分裝、食用植物油分裝、初級農產品加工、水產品加工、預包裝食品批發；貨物進出口、技術進出口，國內一般貿易（依法須經批準的項目，經相關部門批準后方可開展經營活動），成立日期為2015年3月18日，營業期限自2015年3月18日至2065年3月17日。其于2015年2月15日取得的全國工業產品生產許可證（食品生產）證書編號為QS210201020018，產品類別為大米（分裝），食品單元名稱為大米（分裝），食品品種及產品執行標準為大米（GB1354-2009），有效期至2018年2月14日。其于2015年2月15日取得的全國工業產品生產許可證（食品生產）證書編號為QS210202010011，產品類別為食用植物油〔半精煉（分裝）、全精煉（分裝）〕，食品單元名稱為食用植物油〔半精煉（分裝）、全精煉（分裝）〕，食品品種及產品執行標準為大豆油（GB1535-2003），有效期至2018年2月14日。

2015年10月28日，被告接到大連市食品藥品安全投訴舉報受理中心的投訴舉報案件轉辦單，舉報人反映其在桃源街店、壹品星海店和萬達廣場店購買了標示生產商為原告美美嘉公司（廠址：大連市甘井子區西北路872-1號）的精選黃小米、精選高粱米、精選黑米、精選薏仁米、精選白蓮、精選花生、精選黃豆等20余種生產許可證號為：QS210201020018的雜糧產品，該許可證只允許生產分裝大米，不允許生產分裝其他雜糧產品，原告美美嘉公司涉嫌超出許可范圍生產分裝其他雜糧產品。

2015年11月2日，被告立案受理。2015年11月3日，被告對原告美美嘉公司進行現場檢查，在檢查時現場未生產且未發現生產的成品雜糧及原料。同日，被告對桃源街店進行現場檢查，在檢查現場發現標示生產商為原告美美嘉公司，廠址為大連市甘井子區西北路872-1號，生產許可證號為QS210201020018的雜糧產品共24種，品名如下：白小米、糙米、大黃米、大麥米、高粱米、黑麥米、黑米、黑香糯米、黑小米、紅谷小米、紅米、黃小米、苦蕎麥米、綠麥米、綠小米、糯米、青稞、西米、小麥米、燕麥米、燕麥片、芡實、蕎麥米、薏米。

2015年11月5日，被告對萬達廣場店進行現場檢查，在檢查現場發現標示生產商為原告美美嘉公司，廠址為大連市甘井子區西北路872-1號，生產許可證號為QS210201020018的雜糧產品共25種，品名如下：白小米、糙米、大黃米、大麥米、高粱米、黑麥米、黑麥片、黑米、黑香糯米、黑小米、紅谷小米、紅米、黃小米、苦蕎麥米、綠麥米、綠小米、糯米、青稞、西米、小麥米、燕麥米、燕麥片、芡實、蕎麥米、薏米。

2015年11月6日，被告對壹品星海店進行現場檢查，在檢查現場發現標示生產商為原告美美嘉公司，廠址為大連市甘井子區西北路872-1號，生產許可證號為QS210201020018的雜糧產品共25種，品名如下：白小米、糙米、大黃米、大麥米、高粱米、黑麥米、黑麥片、黑米、黑香糯米、黑小米、紅谷小米、紅米、黃小米、苦蕎麥米、綠麥米、綠小米、糯米、青稞、西米、小麥米、燕麥米、燕麥片、芡實、蕎麥米、薏米。

對于上述現場檢查被告同時拍攝現場照片及雜糧品種照片。（略）

2015年11月19日，被告對原告美美嘉公司委托代理人進行詢問，原告美美嘉公司亦于2015年11月23日出具情況說明，對于上述違法事實予以認可。2015年11月26日、11月30日，被告進行內部會議研究及審核，擬對原告的上述違法行為適用《中華人民共和國食品安全法》（2015年版）第一百二十二條第一款之規定沒收違法所得1299.7元，罰款50000.3元，合計51300元，并于11月30日向原告送達行政處罰聽證告知書，原告于2015年12月2日提交申訴函，認為被告的處罰適用法律依據錯誤，應適用《食品生產許可管理辦法》（2015年版）第三十二條及第五十四條規定進行定性和處罰。此后，被告于2015年12月14日向大連市食品藥品監督管理局作出《關于大連美美嘉食品有限公司未取得食品生產許可從事食品生產經營活動案的法律適用問題的請示》，對原告的行為發生于新舊法律法規交替期間如何進行定性及處罰的法律適用問題進行請示。大連市食品藥品監督管理局于2016年2月1日作出《關于大連美美嘉食品有限公司未取得食品生產許可從事食品生產經營活動案的法律適用問題的復函》，認為根據《食品生產許可管理辦法》及食品生產許可分類的相關規定，僅取得類別為“大米”的食品生產許可不得超范圍從事食品生產活動。該違法行為發生時間是在新舊《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）交替時間，應遵循“法不溯及既往”，“實體從舊，程序從新”及“從舊兼從輕”的法律適用原則。2016年3月15日，被告再次進行內部會議研究與合議，認為原告的上述違法行為違反《食品安全法》（2009年版）第二十九條第一款之規定，依據第八十四條之規定沒收違法所得1299.7元，罰款30000.3元，合計31300元。

2016年3月22日，被告向原告再次送達行政處罰聽證告知書，原告提出聽證申請，被告于2016年4月7日組織聽證，又于2016年4月8日形成聽證報告，于2016年5月3日經審批作出甘市監處字[2016]0034號行政處罰決定及行政處罰信息公示告知單，并于2016年5月10日向原告送達。原告不服該處罰決定，提起行政訴訟。另查，原告于2016年1月5日從大連市食品藥品監督管理局處取得食品生產許可證，編號為SC10121021100371，食品類別為糧食加工品，有效期至2021年1月4日。又于2016年5月9日從被告甘區市場監督管理局取得食品生產許可證，編號為SC10121021100371，食品類別為糧食加工品；食用油、油脂及其制品，品種明細中糧食加工品包括大米及谷物加工品（小米）、谷物碾磨加工品（玉米磣）分裝，食用油、油脂及其制品包括食用植物油（大豆油）分裝，有效期至2018年2月14日。

原審法院認為，本案原告對被告認定的違法事實與執法程序均無異議，僅就法律適用問題提出質疑。被告依據2009年6月1日起施行的《食品安全法》第二十九條、第八十四條對原告的違法行為進行定性與處罰，而原告認為應適用2015年10月1日起施行的《食品安全法》第三十五條及《食品生產許可管理辦法》第三十二條、第五十四條的規定進行定性與處罰。原告的主張與對法律的理解存在錯誤，不予支持。理由如下：《食品安全法》系2009年2月28日經全國人民代表大會常務委員會會議通過，自2009年6月1日起施行；并于2015年4月24日修訂后，自2015年10月1日起施行的法律。《食品生產許可管理辦法》系2010年3月10日經國家質量監督檢驗檢疫總局局務會議審議通過，自2010年6月1日起施行，后經國家食品藥品監督管理總局局務會議審議通過，自2015年10月1日起施行的部門規章。2009年6月1日起施行的《食品安全法》第二十九條第一款規定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。”第八十四條規定：“違反本法規定，未經許可從事食品生產經營活動，或者未經許可生產食品添加劑的，由有關主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產經營的食品、食品添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。”2015年10月1日起施行的《食品安全法》第三十五條第一款規定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。”第一百二十二條第一款規定：“違反本法規定，未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。”2010年6月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》第二條規定：“在中華人民共和國境內，企業從事食品生產活動以及質量技術監督部門實施食品生產許可，必須遵守本辦法。”第三條規定：“企業未取得食品生產許可，不得從事食品生產活動。”第三十條規定：“企業應當在食品生產許可的品種范圍內從事食品生產活動，不得超出許可的品種范圍生產食品。”第三十五條規定：“違反本辦法第三條、第十六條第二款、第十七條第二款、第十七條第三款、第三十條等規定，或者已取得食品生產許可但被依法注銷的，按照《中華人民共和國食品安全法》第八十四條規定處罰。”2015年10月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》第二條規定：“在中華人民共和國境內，從事食品生產活動，應當依法取得食品生產許可。食品生產許可的申請、受理、審查、決定及其監督檢查，適用本辦法。”第五十條規定：“未取得食品生產許可從事食品生產活動的，由縣級以上地方食品藥品監督管理部門依照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條的規定給予處罰。”以上是新舊法律及部門規章對違反食品生產許可經營行為進行定性和處罰的規定。《食品生產許可管理辦法》是根據《食品安全法》制定的部門規章，在對違法行為的定性上一致，均將未取得食品生產許可從事食品生產活動的行為定性為違法行為。在處罰方面亦援引《食品安全法》的法律責任條款。根據2015年10月1日施行的《食品安全法》，未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動，罰款的最低數額為五萬元；而根據2009年6月1日施行的《食品安全法》，未經許可從事食品生產經營活動，貨值金額不足一萬元的，罰款數額為二千元以上五萬元以下。原告的違法生產經營行為在新舊法實施期間均有發生，根據“實體問題適用舊法、程序問題適用新法”的一般理論原則，并從保護行政相對人合法權益的角度出發，對行政相對人適用較輕的法律作出處罰，是依法行政的應有之義。被告依此對原告作出被訴行政處罰行為并無不當。原告提出的應適用的2015年10月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》第三十二條，該條款是在本法第五章“變更、延續、補辦與注銷”中的條款，內容為“食品生產許可證有效期內，現有工藝設備布局和工藝流程、主要生產設備設施、食品類別等事項發生變化，需要變更食品生產許可證載明的許可事項的，食品生產者應當在變化后10個工作日內向原發證的食品藥品監督管理部門提出變更申請。生產場所遷出原發證的食品藥品監督管理部門管轄范圍的，應當重新申請食品生產許可。食品生產許可證副本載明的同一食品類別內的事項、外設倉庫地址發生變化的，食品生產者應當在變化后10個工作日內向原發證的食品藥品監督管理部門報告”，該條款是對食品生產許可證的管理，而不是對食品生產經營行為的管理。原告主張適用的本法第五十四條，內容為“違反本辦法第三十二條第一款規定，食品生產者工藝設備布局和工藝流程、主要生產設備設施、食品類別等事項發生變化，需要變更食品生產許可證載明的許可事項，未按規定申請變更的，由原發證的食品藥品監督管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款。違反本辦法第三十二條第三款規定或者第四十一條第一款規定，食品生產許可證副本載明的同一食品類別內的事項、外設倉庫地址發生變化，食品生產者未按規定報告的，或者食品生產者終止食品生產，食品生產許可被撤回、撤銷或者食品生產許可證被吊銷，未按規定申請辦理注銷手續的，由原發證的食品藥品監督管理部門責令改正；拒不改正的，給予警告，并處2000元以下罰款”，亦是對違反許可證件管理所應承擔的法律責任。故原告的觀點，系對法律的錯誤理解。另，對于原告提出的其取得大米分裝的許可，就代表可以從事糧食這一類別的生產經營的主張，屬邏輯錯誤。其于2016年以后取得的糧食類別的生產許可，與本案違法行為及行政處罰行為無關，不能作為原告本案中主張的事實證據。綜上，原告美美嘉公司未取得其他雜糧分裝的生產許可，從事其他雜糧分裝活動，違反了法律規定，原告能夠積極配合行政機關調查取證，被告亦予以綜合裁量確定處罰額度。故被告所作行政處罰認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，處罰結果并無不當之處。原告的訴訟請求不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回原告大連美美嘉食品有限公司的訴訟請求。

上訴人美美嘉公司上訴稱，請求撤銷原審判決，改判撤銷被訴行政處罰決定。主要理由是：上訴人已具有大米分裝的食品生產許可證。按照與2015年修訂后的《食品安全法》相對應的《食品生產許可管理辦法》第四條之規定，食品生產許可施行一企一證原則。從2015年10月1日起，上訴人的食品生產許可證應由原發證機關即時更換為食品類別為糧食加工品；食用油，油脂及其制品，品種明細中糧食加工品包括大米分裝。故上訴人的違法行為不是無食品生產許可證進行生產，而是在食品生產許可證有效期內，食品生產許可證副本載明的同一食品類別內的事項發生變化后，未在10個工作日內向原發證機關提出報告。被上訴人應按照2015年修訂后的《食品生產許可管理辦法》第三十二條第一款和第五十四條之規定對上訴人的違法行為進行定性和處理，被訴行政處罰決定定性和適用法律均存在錯誤。

被上訴人大連市甘井子區市場監督管理局辯稱，請求駁回上訴，維持原審判決。主要理由是：被訴行政處罰決定對案涉違法行為定性準確，適用法律正確。上訴人在未按照2015年修訂后的《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》的有關規定，獲得新的食品生產許可證的情況下，從事其他雜糧分裝活動，屬于無食品生產許可證進行生產。因案涉違法行為處于新舊《食品安全法》交替期間，被上訴人請示大連市食品藥品監督管理局后，遵循“法不溯及既往”，“實體從舊、程序從新”及“從舊兼從輕”的法律適用原則，作出被訴行政處罰決定。處罰標準相對于2015年修訂后的《食品安全法》較輕。

本院經審理查明的事實與原審判決認定的事實一致，本院予以確認。

本院認為，案涉違法行為涉及新舊《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》交替時的法律適用問題。本案的焦點問題在于遵循“法不溯及既往”、“從舊兼從輕”等法律適用原則時，按照修訂后的《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》的有關規定，應如何定性案涉違法行為。

修訂后的《食品安全法》第三十五條第一款規定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。”這就是說，食品生產企業必須在正式投入批量生產之前獲得行政許可，未經許可從事食品生產即為違法。本案中，從現有證據看，在案涉違法行為發生時，上訴人并未取得其他雜糧分裝的食品生產許可，其從事其他雜糧分裝活動，明顯違反前述規定。2015年10月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》第四條規定：“食品生產許可實行一企一證原則，即同一個食品生產者從事食品生產活動，應當取得一個食品生產許可證。”第三十二條第一款規定：“食品生產許可證有效期內，現有工藝設備布局和工藝流程、主要生產設備設施、食品類別等事項發生變化，需要變更食品生產許可證載明的許可事項的，食品生產者應當在變化后10個工作日內向原發證的食品藥品監督管理部門提出變更申請。”第三十七條規定：“縣級以上地方食品藥品監督管理部門應當對變更或者延續食品生產許可的申請材料進行審查。申請人聲明生產條件未發生變化的，縣級以上地方食品藥品監督管理部門可以不再進行現場核查。申請人的生產條件發生變化，可能影響食品安全的，食品藥品監督管理部門應當就變化情況進行現場核查。保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品注冊或者備案的生產工藝發生變化的，應當先辦理注冊或者備案變更手續。”第三十八條第一款規定：“原發證的食品藥品監督管理部門決定準予變更的，應當向申請人頒發新的食品生產許可證。食品生產許可證編號不變，發證日期為食品藥品監督管理部門作出變更許可決定的日期，有效期與原證書一致。但是，對因遷址等原因而進行全面現場核查的，其換發的食品生產許可證有效期自發證之日起計算。”根據前述規定可知，在修訂后的《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》施行后，已經取得食品生產許可證的食品生產企業若要增加食品生產類別，需向原發證的食品藥品監督管理部門申請變更食品生產許可證載明的許可事項，原發證的食品藥品監督管理部門經審查后準予變更的，應當向其頒發新的食品生產許可證。這即是說，增加食品生產類別并非只是簡單地變更食品生產許可證載明的內容，仍需要獲得相應的行政許可。故按照修訂后的《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》的有關規定，超出食品生產許可證的許可范圍、未經許可從事相應生產的行為仍屬于未取得食品生產許可從事食品生產活動的違法行為。此外，從法律適用的延續性和修訂后的《食品安全法》“嚴”字當頭的立法宗旨看，修訂前的《食品安全法》和2010年6月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》將超出食品生產類別許可范圍生產食品作為未經許可從事食品生產活動的一種情形予以處罰，修訂后的《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》沒有理由將處罰適用的情形作縮小解釋，減輕違法者超出許可范圍生產食品的法律責任。綜上，按照修訂后的《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》的有關規定，案涉違法行為仍應定性為未取得食品生產許可從事食品生產活動的違法行為。關于2015年10月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》第三十二條第一款規定的應當辦理變更登記手續而未辦理的行為，雖然其與超出食品生產許可證范圍生產食品的行為之間有極強的關聯性，但在法律上屬于兩種不同的違法行為。上訴人關于應按照該規定對案涉違法行為定性和處理的主張，系對相關法律的理解錯誤，本院不予支持。

綜上，在案涉違法行為發生時，上訴人未取得分裝其他雜糧產品生產的行政許可，被上訴人將案涉違法行為定性為未取得食品生產許可從事食品生產活動的違法行為，并遵循“從舊兼從輕”的法律適用原則，按照修訂前的《食品安全法》的有關規定作出被訴行政處罰決定，符合相關法律規定，并無不妥。原審判決駁回上訴人的訴訟請求正確，本院予以維持。上訴人的上訴請求及理由于法無據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判決。

二審案件受理費人民幣50元，由上訴人大連美美嘉食品有限公司負擔（已預交）。

本判決為終審判決。

審判長　蒼　琦

審判員　李　健

審判員　胡俊杰

二〇一七年四月十四日

書記員　劉婉余